第一节
海南自由贸易港创建的前世今生

海南建省之前，隶属于广东行政管辖，称为广东省海南行政区。1988 年 4月 13 日，第七届全国人民代表大会第一次会议召开，会议审议通过《关于设立海南省的决定》和《关于建立海南经济特区的决议》，开启了海南经济发展的新征程，确定了海南经济发展战略，提出了海南经济发展总目标，即坚持改革开放，实行社会主义市场经济，建立以工业为主导、工农贸旅并举协调发展的经济体系。海南设立经济特区后，经济发展日新月异，社会面貌发生天翻地覆的变化。

一、海南经济特区建设

（一）特区建设的战略对策

在设立经济特区前，海南是“一岛五方”，海南行政区为一方，管辖的只是汉族的几个市县；海南黎族苗族自治州为一方，管辖少数民族区，自治州归广东省和中央民委管理；海南农垦为一方，归广东省和中央农垦部门管理；中央驻海南企业为一方，隶属中央有关部委，与海南行政区不存在上下级关系；驻岛部队为一方，由广州军区（今南部战区）和中央军委领导。 在这种情况下，岛上部门和单位各自为政，政出多门，号令不齐，要实现经济特区建设长远发展，必须实现全岛一元化领导。

在第一任海南省委书记许士杰主导下，撤州、移交事宜很快顺利完成，“五方”合并为“一方”，全岛实现一元化领导，政令畅通，令行禁止，执行有力，全岛办事效率极大提高。解决了全岛的统一领导问题后，海南建立“小政府、大社会”的制度框架，遵循“党政分开”“政企分开”“权力下发”的原则，确立“市场经济体制”的目标，建立“以公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展”的所有制结构，实行“一线放开、二线管好”的关税制度，重视琼台和琼港合作，发展外向型经济，全面制定政策，扩大开放，发展经济。

（二）农工商旅齐头并进

海南经济以农业生产为主，基本没有工业，海南省政府从振兴农业开始，向精细农业进军。优越的经济特区政策为持续高效益的农业发展创造良好的外部环境，政府利用自然和政策的双重优势，引进资金，引进项目，引进新品种、新技术，使海南热带农业精细化发展取得优异成效，到 2019 年海南农业生产总值占GDP的 14.5％。

海南当时定位为“更大的特区”，为了支持特区的发展，中央给予海南最优惠、最灵活的政策，使海南成为当时开放程度最高、改革力度最大的特区。在政策的吸引下，国内外投资者对海南经济特区前景充满信心，招商引资较为容易。德国西门子公司、法兰克福机场投资公司、英国西敏士银行、米兰银行等国外公司、银行向海南机场、通信、电力等基础设施投资；新加坡华联银行、泰国盘古银行、新加坡经济发展局等投资了海南港口、公路、天然气等基础设施建设。基础产业项目方面的投资集中在农业、旅游业、运输业等方面，海南依托热带农产品、海产品优势，其加工业、外贸业、运输业迅速发展起来。同时建立工业开发区，如洋浦工业开发区、金盘工业开发区、东方工业开发区等，电子工业、汽车工业、橡胶工业、纺织工业等蓬勃发展，带动地方经济。20 世纪 90 年代的海南成为中国一道亮丽的风景线。

海南在自然方面拥有得天独厚的条件，海南政府高度重视旅游业发展，并将其发展为优势产业和支柱产业。建省办特区以来，在保护环境前提下，海南政府开发旅游资源，整体规划全岛旅游项目，将海南独特的文化艺术与旅游资源结合起来，旅游景点既有自然风光也有文化内涵。1988—2008 年是海南旅游景区建设的兴盛时期，不同类型、级别的旅游开发区如雨后春笋般出现，先后建成亚龙湾、大东海、天涯海角、五指山民族风情园、博鳌亚洲论坛永久会址等一系列景点项目，形成以三亚、海口、万宁为中心的景点富集区。2009 年国家提出海南国际旅游岛建设，充分利用海南得天独厚的自然条件，发展旅游，加强生态文明建设，促进服务转型升级，推动经济发展。《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》提出要在十年规划期内，将海南经济特区建设成中国旅游业改革创新试验区、全国生态文明建设示范区、海南资源开发和服务基地、国家热带现代农业基地、世界一流海岛休闲度假旅游目的地、国家经济合作和文化交流重要平台，即“二区三地一平台”，发挥海南特有优势，充分利用优势资源，使海南成为立足亚洲，面向世界的国际交往平台。这一规划成果显著，2019年年底，海南旅游业实现总收入 1050 亿元。

（三）特区前行中的潮起潮落

海南经济特区自诞生之日起就不断掀起“海南热潮”。在海南的第一轮开发建设中，国内外投资者携巨资进入海南，大力发展基础设施建设，迅速改善了海南的投资环境，但是这一时期的开发区属于无序建设，据统计，截至 1993 年，全省批准和设立的开发区有 138 个，规划面积达 1660.19 平方千米， 经济过热，造成大量经济泡沫。

1988 年全国治理整顿，调整价格，为过热的经济特区建设“控温”。治理整顿在金融方面取消了海南经济特区“多存多贷”的优惠政策，同时将海南的信贷规模压缩 50％；在外汇留成上将原有的政策砍掉一半，只留下自产产品出口收汇；在财政政策方面，由原来海南经济特区土地使用权的收入全部留给海南经济特区的地方财政，整顿为将 40％上缴中央财政。 中央一系列整顿措施使海南经济特区的资金紧缺矛盾突出，在遏制海南投资过热的同时，导致很多内地投资企业不得不抽走资金，使很多兴建或投产的项目陷于停工停产。

治理整顿后，海南经济特区在“困惑”中发展。海南省委总结经验，分析海南经济形势，研究摆脱“困惑”的对策，提出“用政策、打基础、抓落实”的九字方针，即抓好落实重点项目建设，扎实推进基础设施建设，努力改善投资环境，为经济发展打好基础。

1992 年邓小平发表南方谈话，掀起中国改革开放的第二次浪潮。海南经济特区抓住机遇迅速行动，开放市场，放开外商投资领域，许多大企业大财团进入海南投资。房地产在海南经济特区第二轮建设热潮中异军突起、蓬勃发展，成为经济发展的主力军。1992 年起，大批房地产企业涌进海南，1993 年，海南注册的房地产公司达 4830 多家，房地产热带动地价飙升。炒地、炒房、炒股、炒汇成为热门生意，各类投机层出不穷。房地产的迅猛发展，带动建筑业、服务业、商业、交通运输业等相关产业迅速发展。1994 年，中央宏观经济调控，紧缩银根，抑制全国投资过热现象，而海南地产不断升温，地价房价持续上涨，最后演变成“楼市狂潮”，房地产泡沫越来越大。为了遏制泡沫进一步增长，中止房地产公司上市，全面控制银行资金进入房地产业，国务院发布“国十六条”，海南房地产热立马冷却下来，许多地产公司倒闭，大批公司迁出海南。

1995 年海南经济开始滑坡，海南房地产由繁荣变为萧条，海南经济陷入“三年低迷期”。为了使经济尽快走出低迷，海南省政府提出“一省两地，三足鼎立”的新产业发展方针。“一省两地”是指把海南建成中国的新兴工业省、热带高效农业基地和海南度假旅游休闲地；“三足鼎立”是指将新兴工业、热带高效农业和海南旅游业建设成为海南的产业基石。 到 21 世纪初，海南经济步入持续健康发展轨道。

海南经济特区经过三十余年建设，尽管经历波折，但是总体得到发展。海南基础设施更加完善，市场结构更加协调，产业基础更加稳固，发展空间更加广阔。尽管中间有许多曲折，但是海南经济特区的经济发展取得了令人瞩目的成绩，成为中国改革开放的重要实验基地和重要窗口，为中国特色社会主义现代化建设做出了重大贡献。

二、海南自由贸易试验区建设

为了让海南经济特区进一步发挥其独特的优势，释放其发展潜力，在经济特区成立 30 周年之际，中央对海南发展做出新的部署，支持全岛建立自由贸易试验区，这是为海南经济特区赋予的新使命，也是海南的重大发展机遇。新的部署以海南自由贸易试验区为重要支点，推动形成开放型经济体系，为中国特色自由贸易港建设做好制度预案和前期准备，服务国家重大战略转型，稳步推进、逐步探索，在海南自由贸易试验区的基础上探索与自由贸易港相适应的制度体系。

（一）海南新蓝图

2018 年 4 月 14 日，新华社受权发布《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，这是在新的历史条件下指导海南未来发展的纲领性文件，勾画出了海南未来发展的新蓝图，即计划用 30 年左右的时间，力争将海南建设成全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区。这一计划将分 4 个阶段实施，目标是到 21 世纪中叶，率先实现社会主义现代化，形成高度市场化、国际化、法治化、现代化的制度体系，成为综合竞争力和文化影响力领先的地区，全体人民共同富裕基本实现，建成经济繁荣、社会文明、生态宜居、人民幸福的美好新海南。海南将全面贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，全方位提升发展定位、全方位变革发展方式、全方位完善治理体系、全方位提升生活品质，把新发展理念转化为海南建设发展的生动实践。

（二）政策先行

中央高度重视海南自由贸易试验区建设，宏观把握，顶层设计，先后制定多项政策方案推动其高质量、高标准、高效率、公平、可持续的发展。《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》从重大意义、总体要求、建设现代化经济体系、推动形成全面开放新格局、创新促进国际旅游消费中心建设的体制机制、服务和融入国家重大战略、加强和创新社会治理体系、加快生态文明体制改革、完善人才发展制度、保障措施 10 个方面对海南自由贸易试验区提出了建设性的指导意见。2018 年 9 月 24 日，国务院印发《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》，提出要在全岛建立自由贸易试验区，对加快构建开放性经济新体制、加快服务业创新发展、加快政府职能转变、加快重大风险防控体系和机制建设、坚持加强党对自由贸易试验区的全面领导等 6 个方面进一步统筹考虑、科学布局，落实海南自由贸易试验区建设整体推进。2018 年 12 月 12 日，国家发展和改革委员会印发《海南省建设国际旅游消费中心的实施方案》，指出生态是海南最大的财富，要深入推进国际旅游岛建设，不断优化发展环境，积极探索消费型经济发展新路径，打造生态良好的国际旅游胜地等要求。2019 年 5月 12 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家生态文明试验区（海南）实施方案》，将海南定位为生态文明体制改革样板区、陆海统筹保护发展实践区、生态价值实现机制试验区、清洁能源优先发展示范区，提出为海南赋予构建国土空间开发保护制度、推动形成海陆统筹保护发展新格局、建立完善生态环境质量巩固提升机制、建立健全生态环境和资源保护现代监管体系、创新探索生态产品价值实现机制五大任务。在中央政策方向的引领下，海南省政府积极制定以下政策，推动政策落地，促进自由贸易试验区建设。

第一，筑巢引凤，完善人才政策，吸引人才到海南发展。自由贸易试验区的发展靠创新，创新靠人才，因此人才是第一资源，是自由贸易试验区建设的根本。2018 年 5 月 13 日，海南启动《百万人才进海南行动计划（2018—2025年）》，到 2020 年，引进各类人才 20 万左右，建立健全的人才服务保障体系；到2025 年，实现百万人才进海南的计划，基本建立具有中国特色、体现海南特点、与国际接轨的人才发展体制机制，基本形成人才聚集新高地。放开人才的落户限制，制订“南海名家”培养计划，面向教育、医疗、科技、文化等重点领域引进杰出人才。

第二，强化宏观调控，发挥政府监管作用，促进经济稳健发展。海南自由贸易试验区自设立以来，引发投资热和房产热，海南政府汲取 20 世纪 90 年代房产泡沫经验，积极管控楼市。2018 年 4 月 23 日，海南政府印发《关于进一步稳定房地产市场的通知》，坚持房子是用来住的，不是用来炒的，建立和完善了房地产市场长效机制，坚决防范炒房炒地的投机行为；通过强化“多规合一”，从严土地、规划管控，官方实施全域限购、严格限贷、限制转让和价格备案等多种举措，全面管控房地产市场，保持价格平稳，市场稳定，增进人民福祉。

第三，发挥样板作用，高规格、高标准建设江东新区。在海南自由贸易试验区建设中，为了集中展现自贸区的综合效应，设立海口江东新区，将其作为自由贸易试验区的重点先行区域。设立江东新区不同于建立经济特区时，大量实施开发区建设而导致后续资金中断，出现开发不到位的情景。而江东新区是高起点规划、高标准建设，是集全省合力打造的具有世界眼光、国际标准、海南特色的集中展示区。江东新区的终极目标是打造一个世界一流的零碳城，打造一张彰显中国文化海南特色的亮丽名片，打造一个城乡结合和谐共生的中国示范区，打造一个领先全球的中央商务区。

第四，扩大开放，提高海南旅游的国际知名度。为支持海南进一步深化改革开放，国务院批准，自 2018 年 5 月 1 日起，在海南实施俄罗斯、英国、法国、德国等 59 个国家入境旅游免签证政策。早在 21 世纪初，为了支持海南经济发展，在海南实施 21 国人员及团队入境旅游 15 天免签政策，并于 2010 年进行了调整，免签入境政策的国家增加到 26 个。这次免签入境政策相比以往扩大了国家范围、延长了免签停留的时间、放宽了免签入境人数限制，充分体现了海南自由贸易试验区对外开放的力度。新政实施后有助于进一步吸引海外旅客来海南度假游玩，提升海南旅游品牌的影响力和国际知名度，促进海南旅游业、服务业的繁荣，带动经济发展。

中央的顶层设计，为海南自由贸易试验区给予相关政策，指引海南取得良好的开局和起步；海南政府各层次、各方面的具体政策落实，通过自由贸易试验区建设将海南打造成为中国高水平对外开放的前沿阵地。

（三）项目落地

海南自由贸易试验区机遇无限，前景广阔，各大公司集团纷纷奔向海南。项目是海南自由贸易试验区建设的载体与关键，自由贸易试验区要发挥真正的作用，最终要通过落实具体项目，推动产业升级，聚集发展动能，完善工作机制才能达成。截至 2019 年，已经有七批重点建设项目集中签约开工。第一批于2018 年 11 月 28 日开工签约，开工项目 100 个、总投资 298 亿元，签约项目 41个、总投资 342 亿元。开工和签约的具体项目包括海南会展中心二期、中船重工深海实验场、海口海秀快速路二期、三亚深海科技城、顺丰海南国际生鲜港、中海油海南码头、海南海淀外国语实验学校二期等。第二批于 2018 年 12 月 28日集中开工和签约，开工项目 147 个、总投资 1083 亿元，签约项目 104 个、总投资 1582 亿元。其中海口集中开工 22 个项目，政府投资 14 个，社会投资 8 个；海南农垦集中开工和签约 17 个项目；文昌、万宁、陵水等地均有重点项目开工和签约。这批项目涉及交通、医疗、环境等基础设施建设，同时涵盖生命科学、互联网、金融、旅游等产业。第三批于 2019 年 3 月 18 日集中开工签约，开工项目 131 个、总投资 476 亿元，签约项目 50 个、总投资 935 亿元。主要有海口国际免税城、三亚夏日体验广场项目等集中开工，三亚凯蒂猫主题乐园、澄迈华为云计算数据中心等项目签约，这些项目既有政府投资也有企业投资，为推动海南高质量发展注入了动力。第四批项目于 2019 年 5 月 18 日集中开工签约，开工项目 80 个、总投资 256 亿元，签约项目 38 个、总投资 146 亿元。这批项目主要涵盖基础设施、产业发展、公共服务等领域，包括崖州湾科技城建设项目、中科院海南种子创新研究院科研楼项目、中种集团总部建设项目等。第五批项目于2019 年 7 月 18 日集中开工签约，开工项目 96 个、总投资 372 亿元，签约项目 39个、总投资 309 亿元。开工项目有威特低碳制造产业项目、海南电网公司省级计量检定中心项目、滨海新天地三期项目、椰海商厦项目等，签约项目有海口市人民政府与华为技术有限公司江东新区 5G＋AI创新战略合作协议、海口市人民政府与中国电信股份有限公司海南分公司、华为技术有限公司江东新区 5G创新战略合作协议、海口市人民政府与北京弘润天源基因生物技术有限公司、北京安杰玛化妆品有限公司战略合作协议等。第六批于 2019 年 9 月 18 日集中开工签约，开工项目 110 个、总投资 612.4 亿元，签约项目 76 个、总投资 213 亿元。开工项目涉及生态治理、高新技术、基础设施建设、医疗器械等领域，包括江东大道二期生态长廊建设工程、跨境电商二期项目、海口市充电基础设施建设等；签约项目以互联网、交通旅游、高新技术为主，譬如海南复兴城产业园投资管理有限公司与中路交通有限公司合作项目，海口市商务局与弘信创业工场投资集团管理有限公司合作项目，三亚市人民政府与中国农业科学院、南繁科技城有限公司合作项目等。第七批于 2019 年 11 月 18 日集中开工签约，开工项目 129个、总投资 1254 亿元，是七批开工项目中投资规模最大的一批；签约项目 45个、总投资 199 亿元。

在近一年时间内，海南自由贸易试验区开工建设项目 793 个、总投资 4352亿元，签约项目 393 个、总投资 3744 亿元。这些项目涵盖了基础设施、现代服务业、高新技术产业、现代旅游业等多项重点发展产业，为海南自由贸易港产业结构优化、经济高质量发展奠定了良好的基础。