2.2 “双碳”目标是中国对国际社会的庄严承诺

2.2.1 “双碳”是重塑世界格局的手段

世界经济的几次转折，都伴随着重大的科技进步，或者说是世界治理模式大的改变。未来，碳达峰、碳中和也许是最重要的改变世界的新手段，哪个国家能够在这一过程中发挥重要的影响力和占据主导地位，哪个国家就将会是世界经济发展的主要推动者。

全球气候变暖是人为因素还是客观因素造成的目前还没有准确定论，但是从观测数据来看，100多年以来全球气温持续上升是不争的事实，气温上升造成的影响也是重大的，因此大家普遍认为是人为因素造成了全球气候变暖。应对气候变化、能源结构清洁低碳化、碳减排最初由欧洲推动，使得欧洲获得了气候变化领域的话语权和先发优势。碳达峰、碳中和对全球发展格局的重新塑造，也许真的将成为人类文明发展的一个新“拐点”，给世界经济发展带来巨大的改变，但是这个改变不会是突变，注定会是一个长期的过程。

碳达峰、碳中和具有重大意义，它可以影响世界文明进程的模式，将为世界带来一次新的启蒙，对物质的欲望变成了对整个生态文明的尊重。中国可以通过这个进程再次赢得其他文明的认同，成为创造新文明的重要成员，这也是中华民族伟大复兴的内涵。中国从农业社会到工业社会的转变，是被迫的；从计划经济到市场经济的转变，也是被动的。这一次中国也许可以主动一次，至少可以不再扮演被动角色了。

2.2.2 全球碳排放权之争

碳排放权本质是发展权，围绕“碳排放权”这块蛋糕，当前全球碳排放权之争大有愈演愈烈之势。有的国家站在道德制高点上，试图主导“全球气候治理”格局；有的国家志在发展经济，不甘受限；还有的国家左右为难，消极被动地跟随。虽然联合国气候大会已达成很多国际协议和共识，但在大会之外，气候变化问题早已在科技、经贸、文化乃至外交等多领域产生深远影响，当前新一轮大国博弈的主战场从“能源大战”切换到“碳排放大战”，各主要国家都采取了一系列行动。

美国在能源及经济结构、技术装备、国际关系等方面优势明显。从能源结构看，2016年，美国的一次能源生产主要包括石油、天然气、煤炭、可再生能源和核能。其中，石油占37％，天然气占29％，煤炭占14％，由水能、太阳能、生物质能等组成的可再生能源占11％，核能占9％。自2009年后，煤炭消费量比重逐年降低，老旧煤电机组自2012年开始大规模退役，煤炭占能源消费总量比重陆续被天然气、石油超越，2019年更是被可再生能源超过。时至今日，煤炭仅占美国一次能源消费的十分之一。而在新型冠状病毒（以下简称“新冠”）疫情肆虐时期，可再生能源依然保持增长，“碳排放”不再是能源消费增长的瓶颈。从经济结构看，美国作为发达国家，牢牢把持着高端制造业与金融服务业，能源消费与经济发展基本脱钩，降低碳排放对其经济影响有限，其结构性失业或可通过新能源创造的就业机会弥补。

美国总统拜登在竞选时提出的《清洁能源革命与环境正义方案》（以下简称《方案》）核心问题包括推出更具雄心的气候目标以及绿色目标与经济目标的融合，具体包括五个工作方向。

1）在气候减排领域

拜登提出“美国在2050年之前实现100％的清洁能源经济和净零排放”的气候目标。为实现这一目标，拜登制定了一项到2035年使电力行业脱碳的计划，并计划将特朗普此前对化石能源的补贴转移到清洁能源领域。与欧盟当前推动的《欧盟气候法》相似，拜登希望在就任的第一年以立法的形式确定美国的气候目标。相比于政策性手段，气候立法更加稳定，不会因政府权力在两党间更迭而变化。若成功立法，美国气候政策的可预期性将获得极大的提升。

2）在气候适应领域

拜登提出“建立强大且适应性更强的国家”。《方案》提出制定气候适应议程，开发降低及转移气候风险的政策、金融工具等多项具体政策。基础设施在气候适应性计划中占有重要位置。拜登计划发起“第二次铁路革命”推动清洁交通体系在美国的建立，通过加强评估及“基于自然的解决方案”则可以有效提升城市及社区的抗灾能力。拜登的气候适应性政策由于包含交通、建筑等行业的绿色化，这在一定程度上可能创造出新的绿色价值链与绿色就业，其对于实现环境与经济全面协调方面占有重要地位。

3）在全球气候治理领域

拜登提出“召集世界其他地区应对严重的气候威胁”，这意味着美国将重返全球气候治理舞台的重要位置。回到联合国框架下的《巴黎协定》是拜登的竞选承诺之一，而除此之外《方案》更提出了主持召开“世界气候首脑会议”、建立碳边境调节税、签订双边减排协定等措施。拜登的全方位气候外交政策包括“现有多边机制”“新多边机制”及“双边机制”，无疑是多层次综合性的。重要的是《方案》将环境气候问题上升到了国家安全的高度，这与美国代表在联合国安理会的立场是相一致的。同时，拜登多次提到如何处理在环境气候方面与中国的关系，强调将在未来对中国的碳减排提出更高期望及同中国进行气候合作。

4）在确保环境公平领域

拜登提出“保护有色人种及低收入群体免受更多污染”。环境正义是绿色与政治的交叉领域，也是拜登本次气候计划中较为强调的部分。《方案》中提出要通过强调“污染者买单”，来为遭受污染更为严重的族群提供经济支持。

5）在重污染行业工人再就业领域

拜登提出“履行对工人的责任”。这一工作同样是保证环境正义的一部分，《方案》中认可了来自重污染行业工人对美国经济发展的历史贡献，并承诺保证其与家人的养老及医疗福利。

从《方案》的五个方向来看，拜登的气候政策并未将绿色作为一个独立的领域看待。正如《方案》提到的“绿色目标与经济目标的融合”，拜登在环境气候领域谋求的是经济与政治的全面绿色化。经济的绿色化主要体现为能源结构上提出脱碳的绿色转型目标、在交通与建筑领域进行气候适应性的建设及设立碳边境调节税保护本国企业的市场竞争力，其核心其实为《方案》标题中所提到的“清洁能源革命”。而在政治方面则紧紧围绕在国内保障环境正义及在国际谋求气候治理的主导权，两者间相互联系，共同构成了《方案》的另一标题——环境正义。在可预见的未来，拜登的环境气候政策不仅仅将关注绿色问题本身，更有可能对于美国经济社会运行模式产生深远影响。

欧盟一直是“全球气候治理”最积极的呼吁者，也是“碳减排”的发起者。欧盟的目标很清晰：一方面依靠技术与金融优势可创造新的经济增长点；另一方面通过碳排放配额限制后发展国家；更重要的是，可以打造“欧元碳排放”体系参与全球金融治理。欧盟的优势与美国类似：经济发展与能源消费基本脱钩；可再生能源占比领先全球其他国家，接近20％，部分欧盟国家甚至接近80％；节能环保、新能源技术和装备全球领先。为确保《巴黎协定》中碳减排计划目标，欧盟在2021年7月公布了“Fit for 55”一揽子计划提案，提案在能源、交通、林业碳汇、减排责任和资金支持等方面制定了相应措施，推动欧盟实现兼顾竞争力和社会公正的绿色转型具体措施如下。

第一，修订欧盟碳排放交易体系。碳排放交易体系（ETS）是欧盟减排的主要政策工具，它要求发电站和工业企业在排放时购买二氧化碳排放许可证，并对工厂、发电站、航空业及海上航运业（新增）为实现总体排放目标而可以排放的温室气体数量设定上限。欧盟碳排放交易所覆盖行业的排放量，2030年需较2005年减排63％，主要措施有五点。其一，减少免费配额额度。免费配额年度下降率从2.2％提升至4.2％；对于碳边境机制覆盖的行业，免费配额逐年减少10％，直至2035年取消免费配额；航空配额的年度下降率也提升至4.2％，2027年前取消免费配额，所有配额需要通过拍卖方式获取；增加市场稳定配额储备，避免配额过剩，稳定碳价。其二，扩大碳排放交易体系覆盖范围，纳入海运排放，针对总吨位超过5 000 t的大型船舶，全程在欧盟内的核算包括全部航行排放，在欧盟内有起点或终点的国际航运核算50％航行排放，以上也包括停泊欧盟港口产生的排放；船舶运营商有三年过渡期，从2026年开始执行法令，未购买配额的船舶将被禁入欧盟港口。其三，针对道路交通和建筑部门设立平行碳市场，以实现以上两个行业2030年较2005年碳排放下降43％的目标，该市场计划于2025年开始，2026年设定配额总量及配额年下降率。其四，扩大创新基金支持额度及覆盖技术范围，新增50亿t配额，将技术覆盖范围扩大至对减缓气候变化有重大贡献的减排技术上（包括突破性的创新技术和基础设施），通过碳差价合约等形式发放以上配额，以鼓励企业积极探索深度减排方法。其五，优化交易收入用途，要求成员国将碳排放交易收入全部用于气候能源项目，道路交通和建筑部门排放交易的部分收入用于支持弱势家庭和运输用户；将2.5％的总配额进行拍卖，拍卖收入放入现代化基金，为2016—2018年人均GDP低于65％欧盟平均水平的成员国提供能源转型基金。

第二，修订减排分担条例。该条例覆盖的是未纳入欧盟碳排放交易体系及土地利用、土地利用变更、林业条例的行业，主要包括交通（航空和非国内航运除外）、建筑、农业、工业装置、废弃物及能源和生产用途中的非燃烧相关排放等。减排分担条例所覆盖行业的排放量，2030年需较2005年减排40％（此前是30％），主要措施有两点。一是强化成员国减排目标，各成员国2030年较2005年的减排目标从10％至50％不等，且相比修订前均有显著提高；考虑到新冠疫情及恢复速度的影响，条例允许各成员国在2025调整其目标，以保证2026年至2030年的碳排放约束既不宽松也不过于严苛。二是建立额外的配额储备以发挥保障作用，该储备在欧盟2030年温室气体排放量较1990年减少了至少55％，以及碳去除已达到最大限额的情况下生效。

第三，提出碳边境调节机制。碳边境调节是在《京都议定书》背景下提出的对碳税和碳排放权交易机制的“弥补性”措施，主要指采纳了碳定价制度的国家为了拉平进口产品与本国产品的生产成本而对进口产品实施的一种贸易措施。该机制根据欧盟进口商品的含碳量对其进行价格调整，力图减少欧盟境内外企业在碳排放成本上的不对称，以保护欧盟企业的竞争力、避免碳泄漏、保障欧盟实现其减排目标，并可通过价格传导推动贸易伙伴采取更强有力的减排措施，其设计要素包括行业覆盖范围、含碳量计算方法、免费配额额度、征收方式等。根据2022年6月22日欧洲议会通过的碳边境调节机制最新提案，2023年1月1日起开始实施，2023—2026年是碳关税实施的过渡期，2027年起，欧盟将正式全面开征碳关税，进口商需要为其进口产品的直接碳排放支付费用，价格挂钩欧盟碳排放交易体系。

总体来看，欧盟出台一揽子气候立法提案是为了抢抓国际气候变化规则制定权，以实现“名利双收”。一方面，依托其绿色技术优势巩固全球气候变化领导权；另一方面，以环境保护为名，站在道德制高点上设置绿色贸易壁垒，保护本土企业。

继欧盟提出碳边境调节机制之后，英国也启动了就碳关税方案的制定程序。2022年4月，英国国会的环境审计委员会发布报告《绿色进口：英国碳边界方法》。这份报告认为，碳边境调整机制（CBAM）有助于降低企业碳泄漏风险，避免企业为规避国内高碳污染税收而将生产线转移到海外。实施CBAM利大于弊，将可敦促企业减少产品碳排放，并且英国目前的碳排放交易系统不包括管制进口排放量，但这类排放占全国总碳排放接近50％，政府也应制定对高碳型进口商品的征税计划，以确保进口高碳产品与国内生产负担相同碳价。报告还提出，多边碳税系统对于降低全球排放量将比英国单独行动更有效，因此可从单边行动促进多边合作，并鼓励各国加强本国碳价和脱碳措施。之后，英国政府表示，其正在与欧盟就欧盟CBAM的相关内容进行积极磋商。

据统计，英国2019年产业部门所产生的温室气体占其总排放量的21％，包括钢铁、水泥、铝等原材料生产，这类产业特点为资本密集且投资期限长。根据英国Grantham气候变化与环境研究所和英国气候变迁经济与政治研究中心的一份研究显示，如果英国将与欧盟在产业脱碳政策上协调配合，在此之下，若英国对非欧盟国家的进口贸易，实施狭义碳边境调整机制（仅涵盖原材料产品，即至少一种原材料含量大于或等于90％的产品），以50欧元/t二氧化碳计算，英国财政税收每年将增加近8亿英镑。如果实施广泛碳边境调整机制（即涵盖至少一种原材料含量大于或等于50％之产品及半成品），税收将再增加约11亿英镑，其中对该税收贡献度最大的产品为钢铁及铝，分别在上述狭义及广义机制下，占总税收贡献近50％及20％。欧盟为英国原材料出口之主要目的地，在2010年至2018年期间，英国向欧盟出口的原材料和半成品之年均值为589亿欧元，占同期英国生产平均总值之13.5％。而若英国出口项目完全受到欧盟碳边境调整机制的影响，将影响英国向欧盟的出口总值约34％的贸易额，因此，对英国而言，国内气候政策与欧盟保持一致应极为重要。Grantham气候变化与环境研究所的报告还显示，虽然英国制造业占全国就业比重较小，但英国制造业出口受到欧盟碳边境调整机制潜在影响较大。在狭义及广泛机制下，钢铁行业皆将面临巨大税务负担，其次为铝行业，然后是塑料生产业。在狭义碳边境调整机制下，英国钢铁业、铝业和塑料生产业，将分别面临约6.63亿英镑、1.92亿英镑和1.72亿英镑的额外税务。若在广义碳边境调整机制之下，英国钢铁业、铝业和塑料生产业，将分别面临更高额外税务。其中，钢铁业应缴税额将增加31％，达8.68亿英镑；铝业应缴税额增加2.2％，至1.97亿英镑；塑料生产业应缴税额也将增加18.2％，至2亿英镑。

因此，英国紧跟欧盟的碳关税步伐，与其同欧盟紧密的市场贸易联系有关。如果英国未能及时与欧盟在针对产业部门的气候政策上达成协调，可能会加剧危害英国出口受到碳边境调整机制的影响，甚至可能导致英国金融资本大量转向欧盟。当然，除了利益计算之外，维护《巴黎协定》的气候目标和避免碳泄漏也是关键因素。

相关研究表明，大多数发达国家已经实现碳达峰，碳排放总量和强度进入下降通道。截至2019年，全世界已经有46个国家和地区实现碳达峰，占全球碳排放总量的36％。大多新兴经济体目前仍处于基础设施大发展、工业加快转型的阶段，碳排放总量还在上升通道。对于新兴经济体而言，发展才是第一要务，以实现本国经济中高速增长、人民生活水平不断提高、贫困人口不断减少，污染和环境治理，以及相应的能源供给保障。在国际间发展阶段的不对称不平衡的情况下，减少和控制“碳排放”，对一些发展中国家而言则是勉为其难。

除中国外，世界人口排名前列的发展中国家，如印度、巴西、巴基斯坦、尼日利亚、越南、刚果等国，在国际“碳排放权”之争中，没有任何优势，但劣势显著。首先，发展资金不足。实现能源清洁低碳转型非朝夕之功，需要大量的资金支持，而发展中国家多以传统化石能源为主，若不计成本投入升级改造，本国能源成本必将急速上升，对本国工商业的国际竞争力将是巨大打击，甚至连能源普及率都将倒退，极易引发社会动荡。当然，无法获取外部贷款也将限制本国传统能源的进一步开发利用。以印度为例，煤电占比超过70％，仍约有1.63亿印度人过着没有电的日子。其次，能源技术短板。可再生能源种类繁多，技术要求门槛较高，单一可再生能源难以满足一国所需，一方面可再生能源技术的储备研发需要较长的周期和较高的成本；另一方面技术引进面临一定的贸易壁垒和知识产权纷争。相关技术短时间内很难有突破性进展。最后，能源安全。发展中国家主要依靠传统化石能源，不少国家的油气对外依存度较高，能源基础设施严重不足，能源安全始终是他们面临的严峻问题。如果大幅提升可再生能源比例及终端电气化程度，发展中国家能源安全，包括电源、电网、运维、技术、系统、制造等将更多地依赖发达国家，可能会丧失能源安全的主动权。

2.2.3 碳排放权焦点

限制温室气体排放和减缓全球变暖已成为全球共识，国际间“碳排放权”之争的焦点主要集中在全球历史碳排放平衡和消费国碳排放核算两方面。关于历史排放平衡，多数发达国家虽然已经实现碳达峰，但站在世界发展进程角度看，全球大气二氧化碳浓度骤升的趋势是从工业革命开始的。根据Carbon Brief的数据，自1850年以来到2021年年底，保守测算美国累计排放超过5 900亿t二氧化碳，占全球总量的20.3％，是全球最大的累计排放国，欧盟也以3 900亿t“位居第二”。

因此，当前气候变化问题不单单是发展中国家造成的，发达国家长期累积的历史排放，才是产生气候变化问题的主要原因。关于消费国碳排放核算。目前国际上主流的碳排放核算方法学基本都是以生产者角度去核算温室气体，包括生产过程中的直接排放和间接排放。发达国家占据全球产业分工的顶端，本国碳密集产业已基本调整转型或是转移国外，在全球一体化中可以直接购买廉价资源与必需工业品。而发展中国家则不断生产，通过外贸出口满足他国消费需求，但是要承担减碳和减排的责任，这本身就有失公平。因此，消费国理应承担部分其消耗物品生产环节所产生的碳排放。

在“坚持共同但有区别的责任”这一国际公认的原则下，发达国家必须也应当对气候变化承担更多责任。虽然，目前在涉及到具体的减排责任、资金与技术支持等问题上，国际上依然分歧严重，但对于多数发展中国家来说，还是应当积极应对，主动提升应对气候变化政策的优先级，加快打造“可测量、可报告、可核实”的碳排放核算体系与交易体系，以应对可能的贸易与金融挑战。一方面继续大力发展本国工业，加快工业现代化进程，要求发达国家在资金和技术上对本国可再生能源、节能、污染治理等方面给予更多的支持；另一方面逐步建立本国碳交易市场或加入全球碳交易市场，通过市场化手段让发达国家在碳排放承担更多的责任。

2.2.4 中国如何为全球“双碳”作贡献

在全球应对气候变化浪潮中，我国已经为全球作出了重要贡献，还将作出更大的贡献。我国已经是全球最大的碳排放国家，2021年，随着我国经济社会秩序持续稳定恢复，能源需求也呈逐步回升态势。全年能源消费总量52.4亿t标准煤，碳排放量应已超过100亿t，约占全球碳排放总量的30％。在全球经济一体化不断发展的过程中，虽然我国少数产业已具备全球核心竞争力和领导力，但我国仍承担了全球大部分的中低端制造业。中短期来看，我国必须还得保持并发展一定数量和规模的高能耗高碳排放和劳动密集型产业。虽然能耗、污染和碳排放会有所增加，但可以换取全球能耗消耗总量降低，且治理污染和控制减排的总体成本下降。并且从全球角度看，全球制造业产品的需求在不断增长，在一个区域集中生产、专项治理、循环利用，最节约、最经济、最有效率，也最有利于污染治理和碳排放控制，中国制造无疑是最好的选择。

中国在承担全球中低端制造业的同时，还必须继续走节能优先、提高能效、降低排放的绿色低碳发展之路。一是鼓励技术创新和装备升级，做好统筹规划和切实可行的部署，不能一窝蜂、一刀切式地减碳，加强节能、降污、减碳技术的国际交流合作，加快中低端制造业的绿色化改造。二是发挥我国在新能源产业领域的优势，如核电、水电、风电、光伏、储能、电动汽车等产业，加快走出去步伐，帮助更多发展中国家加快步入低碳能源新时代。三是加快能源低碳化转型，在安全经济可靠的前提下，加快传统化石能源的低碳化替代，继续降低单位产品的能耗和碳排放。探索分布式能源供给和区域能源低碳化模式，为发展中国家低碳转型提供参考和经验。

当前在国内外复杂环境特别是全球气候变化日益严峻的背景下，我国能源资源安全问题依然突出，环境污染治理任务重，生态系统不断面临新压力，实现“双碳”目标可以提供系统的解决方案。从发展角度看，碳排放与大气污染物同根同源，碳达峰、碳中和工作要求加速能源结构转型、引导产业结构调整，这将在促进减污降碳的同时，实现大气环境质量不断提升。力争于2030年前实现二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和，意味着我国作为世界上最大的发展中国家，将完成全球最高碳排放强度降幅，用全球历史上最短的时间实现从碳达峰到碳中和。碳达峰分为自然达峰和政策驱动达峰。自然达峰与国家经济发展、产业结构及城镇化水平有着密切关系，一些发达国家达峰过程都是在经济发展过程中因产业结构变化、能源结构变化、城市化完成而自然形成的。相比发达国家，我国目前工业化、城镇化等进程远未结束，将近一半以上的城市第二产业占比超过50％，且主要以高耗能高碳排放的建材、钢铁、石化、化工、有色金属冶炼等产业为主。在此条件下，我国提出2030年前实现碳达峰，一方面要通过政策手段遏制高耗能高排放项目盲目发展，快速缩短达峰时间和降低达峰峰值，另一方面又要在这一过程中保持经济社会平稳健康发展，特别要保证能源安全、产业链供应链安全和粮食安全，这无疑是场硬仗。

2009年哥本哈根气候变化会议上，我国政府作出“2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40％～45％”的郑重承诺。经过坚持不懈努力，截至2020年年底，我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年降低48.4％，超过了向国际社会作出的承诺。作为制造业大国，2020年我国人均二氧化碳排放量约为美国的一半，历史累计排放量也约为美国的一半。我国工业化、城镇化还在深入推进，发展经济和改善民生的任务依然很重，能源消费仍将保持刚性增长，承诺实现从碳达峰到碳中和的时间仅有30年左右，远远短于发达国家所用时间，充分体现了大国担当的雄心和力度。