科技创新法制建设
——理论基础与制度安排

张占录

摘　要： 科学技术是第一生产力，科技创新已成为推动社会经济高效增长的源泉，科技创新体系建设是实现国家创新发展、支撑国家创新体系建设的重要组成部分。加强科技法制建设、依法保障和推动科技创新体系建设是我国实施依法治国战略的重要任务之一。随着科学教育领域的改革开放，科技创新法律制度不断发展。自20世纪90年代以来，我国科技事业进入发展快车道，科技创新成为促进社会经济发展的核心驱动力，并已初步建立了科技创新法制体系。然而，科技创新法制建设仍存在法律体系不完整、理论基础供给不足、法律规范操作性不强、法律规范滞后于科技发展、法律规范覆盖不够全面、科技创新成果保护力度不够、法律研究和从业专门人才短缺等问题。因此，必须深入研究科技创新法治建设的理论基础与基本原则，为构建科技创新法律体系、法律原则、法律规范提供支撑。

关键词： 科技创新；法律体系；制度安排

一、科技创新体系

（一）科技创新体系构成

科学技术是第一生产力，科技创新已成为推动社会经济高效增长的源泉，而科技创新体系建设是实现国家创新发展战略、支撑国家创新体系建设的重要组成部分。科技创新是指在科学和技术领域中，通过采用新思想、新理论、新方法、新工艺，或应用现有技术的新组合，创造出新产品、新服务、新流程或提高现有产品和服务的效能和质量的过程。科技创新包括以新概念、新思想、新理论、新发现和新假设为内容的科学（知识）创新和以新方法、新工艺为内容的技术创新。科技创新体系由知识创新体系、技术创新体系、现代科技引领的管理创新（制度创新）体系三部分构成。科学（知识）创新是通过科学研究，达到产生新的思想观念和公理体系的结果，其直接结果是新的概念范畴和理论学说的产生或发现，从而为人类认识世界和改造世界提供新的世界观和方法论；技术创新是新方法、新工艺的发明和创造，其直接结果是推动科学技术进步与应用创新的良性互动，提高社会生产力的发展水平；管理创新既包括宏观管理层面上的创新——社会政治、经济和管理等方面的制度创新，也包括微观管理层面上的创新，其核心内容是科技引领的管理变革，直接结果是激发人们的创造性和积极性，促使社会资源实现合理配置，最终推动社会的进步。

（二）科技创新的内容

科技创新的内容包括以下方面：第一，基础理论创新，即创建和发现新概念、新思想、新规律、新原理、新发现和新假设的过程，是一切创新的源泉。第二，技术与工艺创新，即利用基础科学理论，开发新的应用技术、创新或改造新工艺，并将其应用到实际生产、制造、实验等活动中，属于应用型的创新，直接影响社会生产效率。第三，产品和服务创新，即创造新产品或服务，或者通过改进现有产品和服务，满足人类社会不断增长的生产和生活消费需求，属于终极科技创新成果，是人类整体价值提升的表现形式。第四，生产流程创新，即重新设计供应、生产、检验、交付等流程，以提高各环节的效率、降低成本或减少资源使用，属于科学组织产品或服务方面的创新，对提产增效具有重要作用。第五，管理与制度创新，即采取科技手段，特别是当今的数字技术、人工智能、大数据等科技手段，创造数字化解决方案，加强信息处理和决策能力，提升管理水平。此外，为了提升并适应科技创新成果的创造与应用，制定相应的制度，保证科技创新的有效性。

（三）科技创新的特点

科技创新是社会生产力不断提高的根本动力，不同于人类社会一般扩大再生产过程，其要素投入与生产过程具有其特殊性。

一是科技创新以发现和创造新的理论、技术与工艺、产品或服务、生产流程、管理与制度，包括对现有科学知识和技术的创造性整合为目的。

二是科技创新过程与结果伴随多种不确定性。这些不确定性来自创新的试错过程或外部环境，主要包括创新目标结果不确定性、技术不确定性、市场的不确定性、法律与政策不确定性、资金投入不确定性、科技竞争的不确定性、快速迭代的不确定性，以及人才投入的不确定性。科技创新需要大量财力、人力投入，而创新目标的达成存在不确定性，此时不确定性又进一步转化为风险。

三是科技创新需要大量人、财、物、智的投入，单靠个人或单一组织、单一专业很难满足基础理论和社会应用的创新需求，跨学科合作和企业间合作对科技创新至关重要，这是因为合作能够汇聚不同领域的专业知识，促进创新的跨界融合。

四是科技创新通常是一个逐步积累知识和经验的过程。前期的研究和发现为后续的创新提供基础，形成科技创新的连续性和持续性。

五是创新过程和结果往往不遵循传统或预先设定的标准或规范。一方面，科技创新通常需要灵活性和创造性，创新者需要超越传统的标准方法，通过引入全新的思维和技术，打破传统产业模式和规范；另一方面，科技创新需要满足个性化需求，而非符合通用标准，个性化和定制化的创新能够更好地满足不同用户的独特需求。创新者合作与多学科融合能够超越企业内部的边界，跨越多个学科领域，形成非标准化合作与融合。

六是科技创新成果具有私有产品和公共产品的双重产权属性。科技创新成果作为知识产权，既是一种激励创新的工具，也可能对市场竞争产生一定的限制。知识产权作为一种激励创新的工具，为鼓励科技单位或人员投入更多资源和努力进行研究和开发，授予创新者对其独特发现或创作的私有产品专有权，从而形成私有产品，但科技成果在特定区域、特定时间又具有公共产品的特性，创新者一旦拥有该创新产品垄断的私有产权，就会阻碍全社会共享具有公共产品性质的科技成果。此外，科技创新成果往往包含社会科技积累的正外部性价值，这部分价值也决定了科技创新成果必须具有公共产品属性。

二、科技创新法制建设现状

（一）科技创新立法过程

实际上，我国社会经济制度的改革开放是以科学教育领域为开端的，科技创新法律制度是随着科学教育领域的改革开放不断发展起来的。早在1982年8月，第五届全国人民代表大会常务委员会就通过了《中华人民共和国商标法》（简称《商标法》），该法旨在加强商标管理，保护商标专用权，促使生产、经营者保证商品和服务质量，维护商标信誉，促进社会主义市场经济的发展。1984年3月，第六届全国人大常委会第四次会议通过了《中华人民共和国专利法》（简称《专利法》），该法旨在保护发明创造专利权，鼓励发明创造，有利于发明创造的推广应用，促进科学技术的发展。《专利法》的出台为科技创新注入了强劲的活力，在经济发展中对实现“科学技术是第一生产力”起到了推动作用。1990年9月，第七届全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国著作权法》（简称《著作权法》），该法旨在保护文学、艺术和科学作品作者的著作权，以及与著作权有关的权益，促进社会主义文化和科学事业的发展与繁荣。《商标法》《专利法》《著作权法》三部法律的颁布，标志着我国知识产权法律体系的基本形成。1987年6月第六届全国人大常委会通过的《中华人民共和国技术合同法》对推动技术商品化、技术贸易和技术服务发展、维护技术市场秩序也发挥了重要作用。

20世纪90年代，我国科技事业进入发展快车道，科技创新成为促进社会经济发展的核心动力，但是仅有的三部知识产权法和《技术合同法》已不能满足高新技术企业、科创企业和科学技术研究机构、对外科技交流等科技创新事业迅猛发展的法治需求，一大批有关科技创新领域的法律、法规政策密集出台。1993年7月，第八届全国人大常委会通过的《中华人民共和国科学技术进步法》，规定了国家推进科技进步的方针、基本制度和保障措施，首次以法律形式确立了科学技术在社会主义现代化建设中的重要地位。《科学技术进步法》是我国科技创新领域具有基本法性质的法律，它的颁布标志着我国科技事业全面进入了法治轨道。同年，我国又先后颁布了《中华人民共和国农业技术推广法》和《中华人民共和国反不正当竞争法》。随后，1996年5月，第八届全国人大常委会通过了《中华人民共和国促进科技成果转化法》，有力推动了科技成果转化为现实生产力。2002年6月，第九届全国人大常委会通过《中华人民共和国科学技术普及法》，以促进科学技术普及工作更好适应现代化建设的需要。2020年5月28日，第十三届全国人大第三次会议表决通过《中华人民共和国民法典》，并将知识产权保护采取“引领式条款”的方式写入《民法典》，大大提高了知识产权保护的法律地位。《民法典》的出台，进一步完善了市场机制在科技创新资源配置中发挥决定性作用的制度规则，激发全社会科技创新活力，通过更严格的知识产权保护构建有利于科技创新的法治生态环境，为科技创新法律制度现代化提供坚实的法治基础。

这些法律法规的出台，从根本上改变了许多重要领域无法可依的局面，促进了我国科技进步法治化、科技普法深入化、科技司法规范化。

（二）现行科技创新法律体系

我国科技法律体系初步建立，形成了科技创新综合法律、专门法律和相关部门法律构成的“1＋3＋N”有机体系。“以《科学技术进步法》《科学技术普及法》《促进科技成果转化法》《农业技术推广法》为主干的科技专门立法群，通过‘1＋3’模式，形成了当前科技法制发展的重要支柱。其中‘1’，即《科学技术进步法》，其地位处于科学技术基本法；‘3’分别是指《科学技术普及法》《促进科技成果转化法》和《农业技术推广法》。这些立法成果坚持点面结合，集中反映了国家对科技事业发展和科技进步的总体任务部署，对科技在现代化经济体系、生态环境保护以及中国式现代化中的作用方式等作出了各类综合制度供给安排。再次，‘N’所指代的其他法律所涉范围甚广，散布于民商法、经济法、社会法、刑法等不同法律部门之中。以《民法典》《专利法》等为代表的权利保护性民商事立法，针对科技成果的权利归属、权利性质、权利行使、权利流转、权利救济等问题作出了体系性规定”。

（三）科技创新法治建设存在的问题

1.科技创新法律体系不完善

法律体系的建立及完善是我国科技创新立法的基础。经过几十年的理论与实践探索，目前我国已初步形成了宪法中的科技法律原则性规范、科技基本法、基本法以外的科技法律、国务院的科技行政法规、国务院部委的科技部门规章、地方性科技法规和自治地区单行科技条例等，涉及行政法、民商法、刑法等多个部门法领域构成的科技创新法律体系。但在法理和法律实践上，科技创新法律体系还很不成熟，存在科技创新调整对象、价值取向定位不明，相对于其他重要法律领域法律层级低、相关法律法规公法与私法界定不清、法律规范杂乱无章等问题。

2.科技创新法律理论基础供给不足

科技创新的目的是提高生产力和效率、改善生活质量、提供更便利和高效的生活方式、创造就业机会和解决医疗、环境、能源、教育等领域社会问题，以推动社会朝着更加可持续和环保的方向发展。科技创新的目的决定了推动人类社会和经济发展要求的科技创新法制建设的价值取向。然而当今的科技创新法治建设对于社会经济发展的价值取向理论研究不足，科技创新法治建设缺乏理论体系的支撑。由于缺乏理论支撑，科技创新法治建设往往偏离人类发展的整体需求或创新主体的利益保护，也无法应对科技创新中遇到的利益分配问题、公平与公正问题、社会道德问题、伦理问题、心理问题等。

3.科技创新法律规范操作性不强

相比较其他领域或部门，我国科技创新领域的立法，特别是科技创新行政立法通常以概括性、原则性、纲领性的法律规范形式表达。鉴于科技创新涉及社会生产、生活领域广泛，创新活动较为复杂多样，创新过程不确定，《科学技术进步法》对科技创新活动只能使用“促进”“鼓励”“支持”“引导”“加强”“扶持”“促使”“保障”等原则性用语，而不能作出具有一定可操作性的法律规定，加之科技创新涵盖了国民经济和社会事业众多部门，涉及基础研究、应用研究不同学科和专业方向，其他相关法律和国务院职能部门规章、地方法律法规就较难作出具有明确、量化、可操作的法律规范。这些概括性、原则性、纲领性的法律法规带来了法律适用、行政执法、司法审判的障碍，不仅对科技创新活动不能起到促进作用，而且在很大程度上阻碍了科技创新。

4.科技创新法律规范滞后于科技发展

科技创新法律规范不仅存在操作性不强、规范混乱问题，而且存在法律规范滞后于科技发展的问题。科技创新以发现和创造新的理论、技术与工艺、产品或服务、生产流程、管理与制度为目的，创新过程与结果伴随多种不确定性，涉及不同领域的专业知识，因此，科技创新相关的法律规范有不能适应科技领域创新要求的问题。此外，造成滞后的原因还有科技创新法治建设投入不足、重视程度不够、专业人才缺乏等问题。法律规范的滞后带来科技创新中各种问题难以依法解决的实践困境，严重影响了科技创新的进程。

5.科技创新法律规范覆盖不全面

“与上述科技立法的体系性问题相关联，目前的科技立法还存在着全面性的问题。完整的科技法体系应当能够全面覆盖科技创新领域所有涉及当事人权利义务关系的事项。因此，科技立法应当紧紧围绕科技创新的过程，针对该过程中的各个要素和各个环节进行立法，最终形成具有全面性、体系性的科技法体系。但是，目前的科技立法并没有全面覆盖科技创新过程中的所有要素和环节”。 科技创新法律规范覆盖不够全面是指现有法规在科技创新领域的覆盖面相对狭窄，无法充分应对新兴科技和创新模式所带来的法律挑战。科技创新既涉及行政法和刑法等公法问题，也涉及民商法等私法问题；既涉及科技问题，也涉及社会经济和自然环境问题；既涉及科技领域，也涉及国民经济与社会其他领域。一些法规只关注科技研发行政管理，而忽视了成果产权的市场交易保护问题；主要关注科技本身，而较少考虑科技创新的社会影响，例如隐私、伦理等问题，导致法规对全面的创新影响的覆盖不足；过于专注某个领域，而无法适应多学科融合的新型创新，导致跨领域科技创新中的法律空白。另外，随着新兴技术的迅猛发展，相关法规往往滞后于技术的实际发展和应用，导致在新兴领域的法规范覆盖不够全面。

6.科技创新成果保护力度不够

科技创新成果保护力度不足的问题涉及知识产权保护、法律执行、市场监管等方面。知识产权保护问题在我国历来被社会所关注，侵犯知识产权的行为发生概率较高，严重影响了科技创新主体的主动性和积极性。我国的科技法律对知识产权的保护力度较弱，且许多科技创新成果没有纳入知识产权保护范围，从而得不到保护，现行知识产权法律法规对于侵犯知识产权的惩罚力度明显不够。创新成果投入市场后，甚至还没有进入到市场前，就已经被他人使用、仿造。一些创新者还可能面临诉讼成本高昂、诉讼周期长、判决难以执行等问题，严重削弱了创新者通过法律手段保护合法权益的动力。由于知识产权被侵权后，惩罚性措施力度较小，使得创新主体得不到合理的赔偿，致使企业即使采取司法途径维权，但维权收益仍无法弥补诉讼过程中花费的大量维权成本。此外，我国知识产权市场监管力度较小，人力、物力、财力投入均不足。

7.科技创新法律研究和从业专门人才短缺

科技创新法律研究和从业专门人才短缺问题是当前科技发展日新月异的时代所要面对的严重挑战，其根本原因是科技创新涉及法律、科学、技术、市场、行政管理、社会伦理等多个领域，其中的法律问题常常复杂且涉及广泛。处理这些问题需要深厚的法学基础，同时对相关科技领域知识也要有较深的掌握，这使得科技创新法律研究和实践人员需具备跨学科知识的综合能力。根据目前我国的现实情况，大部分法律研究和从业人员不具备这样的综合能力。另外，科技创新领域的知识更新较快，科技创新不仅涉及市场风险、技术风险、财务风险、社会和环境风险、迭代风险、法律政策风险、侵权风险等，而且面临多个国家和地区的不同法律法规和国际合作的复杂性的挑战，只有少数具备综合能力的人员能够胜任如此复杂的法律工作。

三、科技创新法制建设的理论基础与基本原则

科技创新的目的决定了推动人类社会和经济发展要求的科技创新法治建设的价值取向。当今的科技创新法治建设对于社会经济发展的理论研究不足，导致科技创新法治建设缺乏理论体系的支撑。因此，应当深入研究科技创新法治建设的理论基础，为构建科技创新法律体系、法律原则、法律规范提供理论支撑。

（一）科技创新法制建设的外部性理论

外部性是制度经济学中的一个原理，主要是指在一个既定的市场里，一个市场主体的行为对其他市场主体产生了影响，但这种影响并不通过市场交易的价格反映出来，也就是说，市场主体并没有为此承担相应的成本或获得相应的收益。这可以理解为一个市场主体行为自己获益了，成本却由他人承担，或是这种行为自己付出了成本，但他人获益了，这种对外部的影响统称为外部性，前者称为负外部性、后者称为正外部性。外部性因为市场价格未能反映经济活动对社会的整体影响从而会引起市场失灵。市场主体可能无需承担或无法获得由外部性引起的相关成本或收益；外部性原理关注市场效率和公平的平衡，如果外部性被忽视，市场可能导致资源配置的失效，以及产生社会福利的不公平分配，所以，政府和市场主体会干预、减少或消除外部性的存在。由于外部性一般会导致市场无法自我调整，通常需要政府通过制定相应财政、税收、补贴、奖励、缴纳补偿费、赋予知识产权或其他手段来纠正外部性，以促使市场更加有效和公平。

科技创新已成为市场经济条件下市场主体重要的经济行为，科技创新既会产生正外部性，也会产生负外部性。为解决科技创新存在的外部性问题，科技创新需要一套减少或消除外部性的激励、补偿、惩罚、保护法律制度安排。立法的基本原则应坚持根据外部性原理，通过政府干预实现外部性内在化来解决市场失灵问题，最终达到市场效率与公平的平衡。

（二）科技创新法制建设的风险理论

风险通常被定义为事件发生的概率与其可能造成的损失的乘积。简而言之，风险是一个事件的概率与影响的综合体现。风险理论关注在未来发生的事件中可能导致损失或不确定性的情况。这些事件可能是自然灾害、经济波动、技术故障等，对其进行理论分析旨在为决策者提供更好的信息，以便更好地应对风险。

高风险是科技创新的基本特性，不确定性是科技创新风险的表现形式。这些不确定性来自创新的试错过程或外部环境，主要包括技术不确定性、市场的不确定性、法律与政策不确定性、资金投入不确定性、科技竞争的不确定性、快速迭代的不确定以及人才投入的不确定性等。这些不确定性最终会导致创新目标结果的不确定性。科技创新需要大量财力、人力投入，而创新目标的达成存在很强的不确定性，此时不确定性则转化为风险。根据科技创新的不确定性的性质，科技创新风险主要来自市场风险、技术风险、财务风险、社会和环境风险、迭代风险、政策风险、侵权风险等。市场风险要求在科技创新中考虑产品或服务在市场上的接受度、需求、竞争情况等因素，若未能准确预测市场需求则可能导致项目失败；技术风险要求涉及新技术的研发和应用要有一定的技术基础，并具有一定的可行性，技术积累不足、可行性不强往往导致创新难以成功；财务风险涉及资金投入、投资回报、财务可行性等方面的风险，资金不足、不当的财务规划会威胁科技创新的可持续性；科技创新的实施可能对社会和环境产生积极或负面影响，而带来社会伦理道德和生态环境破坏的风险。科技创新领域竞争激烈，可能面临其他创新者的竞争，技术被超越或替代将导致失去市场份额，形成迭代风险；科技创新通常会与现行法律、法规、政策的规定性不符，或无法找到合规合法依据，面临被政策法律法规禁止的风险；法律纠纷、知识产权侵权等问题也可能对科技创新产生不利影响，形成科技创新诉讼和被侵权的风险。科技创新存在的各种风险对科技进步产生巨大的阻碍作用，不利于社会经济的发展，因此，加强科技创新风险防范的法治建设，必须坚持投资者利益保护、风险共担、政府托底、财政税收支持、创新项目风险评估、政策宽容、加大侵权惩罚性赔偿的基本原则。

（三）科技创新法制建设的公共产品理论

公共产品理论是指具有非竞争性和非排他性的产品或服务，这一理论主要由经济学家保罗·萨缪尔森在20世纪中期提出。公共产品的核心特征就是非竞争性和非排他性。非竞争性是指公共产品难以排除任何一个体或群体的使用，即使一个人付费使用了该产品，其他人也可以在几乎没有额外成本的情况下使用相同的产品或服务。非排他性是指公共产品的任何一次使用都不会减少其他人使用同一产品的可能性，一个人的使用不会妨碍其他人使用。此外，公共产品通常具有对整个社会或群体产生积极外部性的集体效应特点，即一个人的使用会为整个社会带来好处，而不只是使用者本人；政府或个人一旦提供了公共产品，就无法剥夺个体或群体的使用，无法通过排他手段来限制其他人使用该公共产品，也就出现了无法排除非付费者通过“搭便车”方式享受公共产品而不为其付费的“自由魁北克问题”。基于上述特性，通过市场机制难以通过收费和排除非付费者来有效提供公共产品，因此，公共产品只能由政府通过购买或资助的方式提供，典型的公共产品例如国防、公共安全、天气预报、广播电视信号、道路照明等。这些产品或服务对整个社会的福祉产生了积极影响，且难以通过市场机制充分供给。全面考虑非排他性和非竞争性特征是制定更有效的法律法规和政策、保障公共产品充分供给的基本依据。

科学研究是社会经济发展的特殊领域，科技创新既具有私人物品，又具有公共产品的特性，特别是基础科学研究公共产品的特性更为突出。基于公共产品理论科技创新法治建设的基本原则涉及如何理解和应对科技创新中的非竞争性、非排他性、集体效应等特性问题。科技创新法治建设应以政府支持和引导、知识产权“公私”平衡、研究活动和数据开放、产学研合作与协同、公共研究设施和资源共享为导向，引导创新活动朝着满足社会需求和解决公共问题的方向发展，以便更好地适应科技创新的公共产品特性，促进知识的共享、集体效应的最大化，推动社会的可持续发展。

（四）科技创新法治建设的生态保护理论

虽然科技创新推动了社会经济高速发展，为人类创造了巨大的物质和精神财富，但是科技进步也带来了破坏生态环境的风险。可持续发展强调资源的合理利用，避免资源过度开发和浪费，以维持资源的可持续性。生态环境保护已成为人类可持续发展和保障地球生态系统健康发展的责任。

可持续发展原则要求研发和应用生态环境友好型科技创新技术，充分评估科技创新对环境的影响和潜在的生态风险，减少或消除对生态环境的破坏，确保科技创新与生态环境保护取得良好的平衡。因此，把生态环境保护的理论融入科技创新的全过程、制定和完善法律法规和政策、明确科技创新活动中的生态保护责任、确保人类社会可持续发展成为科技创新法治化的必然要求。科技创新生态保护法治化的基本原则就是要确保科技创新与生态环境保护取得良好的平衡，并达成生态保护要求的资源在全球、区域范围内公平分配，实现可持续发展强调的社会公平和公正，确保发展的红利能够充分共享，避免剥夺落后地区、弱势群体的发展权。

（五）科技创新法治建设的伦理学理论

伦理学的核心命题涉及对道德原则、价值观和人类行为的研究和思考。它探讨什么是善、什么是恶，以及人们在道德决策和行为中应该如何行事。伦理学包括个体道德行为、社会和文化中的道德规范、道德判断的基础等。伦理学的基本问题是道德，涉及善与恶的本质、义务和责任、公平与正义、自由意志与决定、人性的本质、价值相对性与普遍性、美德和品德等。对这些问题持有的不同认识和不同理解，决定了一个社会、全体和个人的道德原则、价值观和行为准则。

科技伦理涉及科技发展和应用中的诸多道德问题，随着科学技术的发展，科技伦理问题已超出了传统伦理学中的道德、价值和行为规范。传统的公序良俗伦理规范已不能解决科技创新带来的社会关系、利益分配、婚姻家庭、个人意志问题。科技伦理法制建设不仅涉及传统道德问题，而且涉及社会公序良俗的重大改变。“万物互联”“大数据”“人工职能”“基因与克隆技术”“脑机植入”“器官移植”等科技伦理治理问题日益突出，信息保护、分配公平、决策公正等议题不断引发关注。2021年修订颁布的《科学技术进步法》规定了“国家建立科技伦理委员会，完善科技伦理制度规范，加强科技伦理教育和研究，健全审查、评估、监管体系”，“科学技术研究开发机构、高等学校、企业事业单位等应当履行科技伦理管理主体责任，按照国家有关规定建立健全科技伦理审查机制，对科学技术活动开展科技伦理审查”等内容，将科技伦理的道德规范上升到了法律规范的高度，明确了科技伦理法治建设的基本原则是科技的人本主义。人本主义强调科技是为了改善人类的生活，而不是取代或损害人类。科技进步应该服务于人类的福祉，而不是纯粹为了技术本身而发展。

四、科技创新法律体系构建与制度安排

（一）科技创新法律体系构建

我国已建立起以《科学技术进步法》《科学技术普及法》《促进科技成果转化法》《农业技术推广法》为主干的科技创新法律体系。“通过‘1＋3’模式，形成了当前科技法制发展的重要支柱。分别承担着科技创新、科技普及、科技成果转化以及农业技术推广方面的保护与促进功能，促进各类创新主体紧密合作、创新要素有序流动、创新成果有效转化”。 事实上，这一法律体系结构还远不能满足科技创新管理和司法实践的需求，在法理和法律实践上，科技创新法律体系还很不成熟，存在着科技创新价值取向定位、调整对象不明、系统与整体性不强、法律要素缺失、公法私法界定不清、法律规范杂乱无章等问题。重构和完善科技创新法律体系，使科技创新法律制度成为一个体系完整、内容完备的有机整体仍然是目前我国立法工作的重要任务。

1.重构和完善科技创新法律体系的基本框架

目前，我国科技创新法律体系基本框架已初步形成。横向法律制度已形成综合性法律、专门性法律、相关性法律构成的科技创新法律体系。综合性法律是科技创新领域的基本法律，现已颁布《科技进步法》；专门性法律是依据基本法律针对科技创新领域的重要内容颁布的法律，现已颁布《促进科技成果转化法》《科学技术普及法》《农业技术推广法》《专利法》等；相关性法律是融入政治、经济、文化、社会、生态文明建设等各领域，反映在民商法、行政法、刑法、经济法、社会法、诉讼法等的相关法律制度，涉及领域较为广泛。横向科技创新法体系重构和完善路径应从科技创新法律制度的内涵和层级方面考虑，形成综合性法律、专门性法律、相关性法律定位准确、内容全面、边界清晰、效力差异的结构。为了贯彻“科技是第一生产力”的强国思想，国家需出台科学技术基本法——《中华人民共和国科学技术法》。科技创新具有特定的含义及其对应的法律规范边界，科技创新仅是科学技术领域的重要组成部分，其指的是人类创造新的科学理论和新技术、新方法、新模式的过程。理论上，现行《科技进步法》无法涵盖科技领域中所有需要规范的行为，客观上需要一部作为科技领域基本法的“科技大法”。《科技进步法》可成为依据《科学技术法》制定的专门性法律，全面、详细规范“科技创新”领域创新活动的纵向行政关系，为促进科技创新活动提供法律保障。

目前我国法律制度已形成国家法律、行政法规、部门规章和地方性法规及地方政府规章构成的科技创新法律体系。国家法律由全国人大及其常委会制定，可以分为基本法律和专业性法律、相关性法律；国家行政法规由国务院制定；国家部门规章由国家行政部门制定；地方性法规由地方人大及其常委会制定；地方性部门规章则由地方政府及部门制定。纵向体系的重构和完善主要从法律规范部门协调、上下位的衔接方面考虑，形成了法律法规层次分明、权政协调、上下衔接的结构。为了强化科技创新法律的地位和作用，需将《科技进步法》上升为国家基本法，科技创新重要因素和环节都需制定相应的专业性法律，以增强国家及地方法规的实操性。为了弥补科技创新法律与快速发展的脱节问题，可就特定创新区域、创新领域、创新重大工程，依据国家基本法的精神和原则，出台特别《条例》或《法规》。

2.厘清科技创新公法和私法体系

我国科技立法公法体系尚未完全建立，部分应属于公法领域的科技立法目前属于私法，现行科技立法没有对各方主体的权利、义务、责任进行界分和规制，致使某些主体权责不明，责任难以落实。 这一公私法混同、法律关系不明的问题给行政执法和司法实践带来了困扰。因此，需建立公私法律制度分明的科技创新法律体系。将国家科技创新行政管理、国家鼓励政策、科技基础研究、国家投资实施的科技创新行为纳入公法体系；市场主体包括组织和个人自主实施的科技创新行为纳入私法体系。科技创新知识产权依法界定后，市场主体之间的产权交易和保护也应纳入私法体系。

3.借鉴案例法体系使司法解释案例化

大陆法系国家一般不承认判例可成为法律渊源，而英美等普通法系国家一直以判例法为主，在这些国家，国际私法规范主要以判例形式而存在。虽然中国不承认判例可以作为法的渊源，但在司法实践中，针对具体案件，我国最高人民法院的司法解释与普通法系国家的判例有类似的作用，案例指导制度就是这一作用的体现。由于我国的科技创新法律制度原则性较强、公私法存在交叉性、大量法律规范分散在不同法律领域和法律部门，故在司法实践中经常会出现无法可依、有法不依的问题。

（二）科技创新法律制度安排

进一步建立和完善科技创新法律制度是我国科技创新法制建设的核心内容。虽然我国已建立众多科技创新法律制度，但仍不能满足科技领域迅猛发展的需求。已有科技创新法律制度不仅面临不适应科技创新发展要求的问题，而且还存在科技创新众多法律空白的问题。从促进科技创新和依法保护科技创新成果、知识产权的角度来看，针对当前面临的主要科技创新体制问题，围绕科技创新的要素和环节完善和建立法律制度是目前科技创新法治建设的现实选择。

在科技创新激励方面，需建立和完善财政资金直接支持和补贴制度、研究基金设立与使用制度、科技创新税收减免和优惠制度、科技创新政策性金融扶植制度、科技创新成果政府采购制度、科技创新用地空间资源（例如空间科技园区建设、孵化器）与科研设备和材料支持制度、科技创新资源共用共享制度、科技创新奖励制度、科研人员职称和荣誉称号评定制度等。

在科技创新行政管理方面，需建立和完善科技创新规划计划制度、科技创新研究机构管理制度、科技创新项目管理制度、科技创新经费管理制度、科技创新产权认定制度、科技创新成果转化制度、科技创新收益分配制度、科技创新人才引进和职业发展制度、科技创新伦理审查制度、科技创新生态保护审查制度、科技创新行为规范制度、科技创新数据安全制度、科技创新产学研合作制度、科技创新国际合作制度、科技创新审查评估监管制度等。

在科技创新市场建设与保护方面，需建立和完善知识产权保护制度、科技创新技术市场管理制度、科技创新中介服务市场制度、科技创新风险投资制度、民营科技创新型中小企业支持制度、民间科技创新支持制度等。

在科技创新司法方面，需建立科技专家陪审制度、科技专家咨询制度、科技专家论证制度等。