第一节
行政法治四十年

改革开放四十余年间，我国的行政法治建设随着时代发展而不断进步，取得了丰硕的成果。时至今日，具有中国特色的行政法学理论体系初步形成，一套较为有效的行政法律制度初步实现了对行政权的规范，依法行政的观念和意识也逐渐深入人心。党的十八大以来，全面推进依法治国开启了法治建设的新篇章，依法行政和法治政府建设进一步提速增效。未来的行政法治建设应当及时回应国家治理、行政变迁、新兴科技发展所提出的理论需求，继续完善中国特色行政法学理论体系；应当加强重点领域立法，破解法治政府建设的现实难题，着力推进法律的实施和制度的落实；应当重点提高各级领导干部的法治意识和法治素养，在全社会形成良好的法治氛围。

1949年中华人民共和国的成立宣告了旧时代的终结。在系统废除国民党旧法统后，“五四宪法”的实施和一批基本法律的颁布拉开了社会主义法制建设的序幕。然而，接踵而来的反右斗争、“文化大革命”等一系列运动中断了法制建设的步伐，正在萌芽中的行政法治也遭到破坏和毁损。在1949年至1978年的这段时间里，尽管学界和实务界做出了一些探索 ，但未能形成系统的行政法学理论和制度体系，也未能在国家政治生活中贯彻行政法治。直至1978年十一届三中全会提出健全社会主义法制的要求，行政法才逐步开始复兴。自改革开放至今，我国行政法治建设已经历四十年。在这短短的四十年内，我国的依法行政和法治政府建设奋力向前、攻坚克难，取得了丰硕的成果。回顾这段历程，系统总结其成就及经验，明确未来发展方向，对于推进新时代法治政府建设具有重要意义。

一、行政法治四十年的发展历程

（一）行政法治的复苏阶段：1978年-1985年

党的十一届三中全会把加强社会主义民主法制建设作为必须坚持的方针确定下来，重新确立了法制在国家政治生活中的重要地位 ，行政法治建设也很快步入了正轨。1979年4月，中国社会科学院的刘海年教授等在《人民日报》上发表了《健全与严格执行行政法》一文。 该文一般被认为是改革开放后最早发表的行政法论文。随后，西南政法大学的王明三教授、中山大学的夏书章教授、中国法学会的张尚鷟教授等都相继撰写论文，提出重视行政法，建设行政法学理论与学科体系的主张。 学界的自觉使行政法的教学研究活动从长久的蛰伏转入复苏。在1980年前后，部分高校开始设置专门的行政法课程，如西南政法大学在1982年春季为本科四年级学生开设了行政法课程。 安徽大学、北京大学和中国政法大学也相继开始招收行政法学专业的硕士研究生。

1983年6月，由时任司法部教育司副司长、法学教材编辑部总编辑王珉灿担任主编、张尚鷟担任副主编的《行政法概要》出版。该书作为新中国第一部行政法学统编教材，对行政法学的发展起到了重要的作用。 尤其是由王名扬教授撰写的第七章“行政行为”，提出了“抽象行政行为”与“具体行政行为”的分类，讨论了行政行为的内容、效力等问题，触及了现代行政法理论的核心 ，时至今日依然具有一定的学术参考价值。1984年，中国政法大学组织了行政法研讨班，邀请来自比利时根特大学的德·迈耶尔教授讲授比利时行政法；1985年，中国政法大学受司法部委托，组织了行政法师资研修班，当前活跃在我国行政法教学研究一线的很多著名学者都曾是这个研修班的学员。

与学术研究对行政法学的重视相契合的是，行政诉讼制度也在我国成文法中通过民事立法和个别领域的单行立法得到确立。1980年和1981年通过的《中外合资经营企业法所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》三部法律均确认了企业和个人针对税收争议有提起行政诉讼的权利。1982年通过的《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件适用本法规定”，为尚缺乏系统规定的行政诉讼提供了依据，行政诉讼制度由此快速生长起来。截至1989年《行政诉讼法》颁布前夕，我国已有130多部法律和行政法规规定了公民、组织对行政案件可以向人民法院起诉。各级人民法院陆续建立了1400余个行政审判庭。 行政诉讼制度的雏形初步形成。 当然，行政法治取得的上述进步，与“八二宪法”所开创的宪制环境有着重要关联。

学术研究的逐渐开展与实践中行政诉讼的不断推进，意味着在改革开放后相对活跃的法制建设背景下，我国的行政法治建设开始复苏。但受此前一段时间内的“法律虚无主义”理念影响，理论空白与人才断层无法在短期内被迅速填补，缺乏宏观、系统的引导与切合实际的发展思路也决定了这一阶段的行政法治离蓬勃发展还需要一定的积累。

（二）以立法为先导的快速发展阶段：1986年-1996年

1986年10月，对我国当代行政立法产生重要影响的组织——行政立法研究组成立。行政立法研究组设于全国人大常委会法工委之下。新中国第一任国务院法制局局长，时任全国人大法律委员会顾问的陶希晋是研究组的组织者。 时任中国政法大学副校长的江平教授任组长，罗豪才教授和应松年教授任副组长，研究组成员包括肖峋、高帆、费宗祎、张耀宗、方彦、朱维究、姜明安、张焕光、王向明、皮纯协和郭阳等14人，陶希晋、龚祥瑞、张尚鷟、段志谦、严家其、齐一飞、陈汉章和王名扬等8人担任顾问。 在成立大会上，研究组的基本任务被定位为：“充分研究我国的现实形势和经济与政治体制改革的要求，广泛搜集国内外行政立法的资料。在此基础上，对我国需要制订的行政法应该包含的大致内容提出一个框架，作为一项建议提供给立法机关参考。行政立法研究组同时还将努力担负起今后对其他重要的行政立法提出咨询意见的任务。”

以行政立法研究组的成立为标志，我国的行政法治建设进入了以立法为先导的快速发展阶段。之所以定义为“以立法为先导”，是因为这一阶段的主要学术研究和制度构建大多围绕行政立法工作而开展，呈现出明确的目标指向性。 在当时的客观条件下，这一模式集中了相对有限的研究力量，满足了国家法治建设的需要，也为学者们提供了参与国家立法、推进行政法治的平台和机遇。同时，聚焦行政立法工作，还有利于明确行政法学的基本概念、研究范畴、研究重点和研究范式，塑造面向中国现实的行政法学体系。

1987年，党的十三大报告对行政法治的思想进行了较为前瞻和相对系统的阐述，指出：“为了巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化的道路，必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序。” 并提出了完善行政机关组织法，制定行政机关编制法，制定行政诉讼法等一系列具体要求。在上述思想的指导下，行政立法研究组推动了多部具有里程碑意义的法律出台。

按照预定计划，行政立法研究组首先着手起草一部类似于《民法通则》的《行政法通则》或《行政法大纲》，但进展并不顺利。随后，研究组转而从诉讼法着手，开始起草行政诉讼法草案。1987年8月，行政立法研究组完成了《行政诉讼法（试拟稿）》 ，并于1988年8月提交全国人大常委会法工委。 1989年4月，《行政诉讼法》经审议通过，公民对于行政机关侵犯其合法权益的行为有了稳定的司法救济渠道。在此基础上，《国家赔偿法》于1994年通过，真正落实了《宪法》所规定的“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”，对《民法通则》和《行政诉讼法》中已有规定的国家赔偿制度进行了系统构建，国家监督机制得到进一步完善。 加上1990年通过《行政复议条例》 ，以行政复议、行政诉讼和国家赔偿制度为载体的，具有中国特色的行政监督和救济制度基本确立。1996年，《行政处罚法》出台，该法对行政处罚的种类、设定、程序、执行、救济几类问题进行了规范，贯彻了法律优先和法律保留原则，创立了听证制度，具有重大的创新意义。

随着行政法治实践的不断发展和行政法理论研究的推进，我国的行政法学研究开始出现比较系统和深入的理论。1993年，由应松年教授担任主编、马怀德教授担任副主编的《行政行为法》出版，对行政行为理论进行了较为系统的阐述，直接影响到了后续诸多立法。 同年，罗豪才教授正式提出了蜚声学界的“平衡论”，将行政法理论基础的研究推入新的层次。 这一时期，比较法的研究成果也开始逐渐丰富，大量的外国经典行政法著作被译介到国内。1986年，伯纳德·施瓦茨所著的《行政法》在国内被翻译出版 ，1988年，南博方所著的《日本行政法》由杨建顺等人翻译出版。 被誉为中国行政法学界“普罗米修斯”的王名扬教授于1987年出版了《英国行政法》 ，1988年出版了《法国行政法》 ，1995年出版了《美国行政法》。 这三部比较行政法的集大成之作以国外一手资料为基础，以充满本土色彩的思想体系重述了三个法治发达国家的行政法学理与制度体系，语言朴实流畅，推动中国行政法进入了“王名扬时代”。

诸多研究成果的诞生和应用，标志着行政法学已经“走出低谷”，而处于迅速发展中。在这一时期，已经开始出现行政法学研究成果的汇编。1991年，张尚鷟教授主编的《走出低谷的中国行政法学：中国行政法学综述与评价》出版。 同年6月，许崇德教授、皮纯协教授担任主编，何金香担任副主编的《新中国行政法学研究综述（1949-1990）》出版。 可以说，1990年代以来的行政法学术研究在理论联系实际的基础上迅速发展 ，学者们也开始尝试行政法学的本土化工作，试图构建相对严谨的学科体系。

（三）贯彻实施依法治国基本方略，合力推进法治政府建设阶段：1997年-2012年

1997年，党的十五大提出了“发展民主，健全法制，建设社会主义法治国家”的重要表述，依法治国成为国家战略。在1999年通过的宪法修正案中，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”被写入宪法。以“依法治国”方略的提出为标志，我国的行政法治建设进入了新的阶段。国务院1999年《关于全面推进依法行政的决定》明确指出：“依法行政是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。”2004年《全面推进依法行政实施纲要》则正式提出了建设法治政府的目标。推进依法行政，建设法治政府，成为这一阶段行政法治建设的主旋律。这一阶段，立法机关出台了多部规范行政权的重要法律，行政机关内部也以各种方式开展自我约束，司法机关通过个案阐释、发展着行政法，一套规范行政权的制度逐渐建立，推进行政法治的合力逐步形成。

在国家立法层面，1999年，全国人大常委会审议通过了《行政复议法》，在复议原则、复议范围、复议程序、复议法律责任等方面对《行政复议条例》进行了升级和拓展。 2000年，全国人大审议通过了《立法法》。作为一部宪法性法律，《立法法》着力解决我国立法工作中存在的越权立法、法律冲突、立法质量不高、程序不规范等问题，对于规范立法活动起到了重要作用。 2004年生效的《行政许可法》深入调整了政府与市场的关系，对政府职能的边界进行了划分，促进了社会主义市场经济的发展；2012年生效的《行政强制法》规范了行政强制的设定与实施，在一定程度上解决了“乱强制”的问题。以《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》三部法律为依托，我国初步建立起了具有中国特色的行政行为法体系。将重要的行政行为提炼共性，单独制定“小法典”予以规范，既适应了现实需要，也体现了中国特色，其立法模式与学界对于行政行为的学理阐发有着密切关联。此外，2005年全国人大常委会还审议通过了《公务员法》，为公务员法治提供了基本遵循。

行政机关自上而下的引导和规范始终是我国行政法治发展的重要推动力。1999年11月，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》，明确强调依法行政是依法治国的重要组成部分，从立法、执法、监督几个方面提出了推进依法行政的具体要求；2004年，国务院出台了《全面推进依法行政实施纲要》，更为全面、科学、系统地阐释了依法行政的基本要求、主要任务和保障措施，为推进依法行政提供了理论和方法上的指导；2008年，国务院出台了《关于加强市县政府依法行政的决定》，针对市县两级政府在我国政权体系中的重要地位，提出了法治政府建设的具体任务分解和制度要求；2010年，国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》，以加强《全面推进依法行政实施纲要》的贯彻力度为主线，明确了推进依法行政、建设法治政府的重点任务，更新了行政法治的时间表和路线图。 上述规范可以被看作作为国家最高行政机关的国务院在推进依法治国基本方略实现方面所做出的努力，其所取得的效果值得认真对待。

本阶段行政法治建设的一个重要里程碑是2008年实施的《政府信息公开条例》，其提高了政府工作的透明度，为公众行使知情权，监督行政权运作提供了具体可行的方式。同年，行政法治建设的另一个重要里程碑——《湖南省行政程序规定》出台。该部规章是我国第一部对行政程序进行系统规定的立法，其以推进依法行政，建设法治政府为目的，较为系统地规定了重大行政决策程序、规范性文件制定程序等内容，开启了我国地方行政程序立法的序幕，为国家层面制定统一的行政程序法进行了有益探索。

在这一阶段密集的制度构建中，个案发生着重要的作用。典型案例的产生，舆论的发酵，有关部门的回应，共同推动了制度的变革和完善，行政法学理论也在具体案件中得到应用和检验，实现了学术和实践的互哺。这一时期，发生了多起重要案件，如最高人民法院1998年审理的“贤成大厦”案，由于审判层级高、开庭时间长、案件标的额大，在社会上产生了巨大影响，成为行政法学史上的重要案件。1998年的田永诉北京科技大学案则是学理和司法实践充分互动的一个典型样本，该案明确了高等学校可以作为行政诉讼的被告，其对学生作出退学处理等决定时应当遵守正当程序原则。 2001年发生的“麻旦旦嫖娼案”促使学界开始集中反思国家赔偿的标准，尤其是国家赔偿中的精神损害赔偿等问题；2003年“孙志刚案”发生后，在学界和社会舆论的高度关注下，国务院主动废除了实施达二十年之久的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，学界基于此展开了对于社会救助制度和违宪审查制度的讨论。

这一时期，我国行政法学学术研究日趋成熟，基本确立了中国行政法学的学科领域、研究范畴以及研究风格。从规范行政权的角度出发，我国行政法学在行政法总论之下，逐步形成了行政组织法、行政行为法、行政救济法三个子系统，更为精细的类型化研究逐步推进。学术研究的不断繁荣发展，使我国行政法学实现了从只有“引进来”到兼顾“走出去”的转变。1997年，首届海峡两岸行政法研讨会隆重举行，包括翁岳生、吴庚、法治斌、刘宗德等在内的一批我国台湾地区著名法学家、法学实务工作者参与了本次会议。后经商定，两岸行政法学研究会建立了正式的交流机制，并决定每年轮流主办海峡两岸行政法学研讨会。 这一制度延续至今，为促进两岸交流发挥了重要作用。

（四）全面推进依法治国背景下的协同推进和纵深拓展阶段：2013年至今

习近平同志指出：“法治是治国理政不可或缺的重要手段。在我们这样一个大国，要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须秉持法律这个准绳、用好法治这个方式。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了全面推进依法治国的理念和方略，开启了法治建设的新篇章。党的十八届三中全会和四中全会将法治中国建设作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，提出了190项重大改革举措，对推进全面依法治国作出了重要部署。党的十九大提出了到2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成的战略目标，并决定成立中央全面依法治国领导小组，为法治中国建设提供指引和保障。继党的十五大将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略后，党的十九大进一步把全面依法治国上升为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。这意味着依法治国从国家治理的局部性方略上升为全局性方略，凸显了法治在统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局中的地位，也提升了法治在推进国家治理现代化和建设社会主义现代化强国中的基础性、支撑性、引领性作用。

全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这要求统筹立法、执法、司法、守法各个环节、各个领域，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。在这一背景下，行政法治建设具有了更高的站位，更丰富的内涵和更远大的使命，必须与其他领域的法治建设统筹设计、共同推进、协调发展，共同促进国家治理体系和治理能力的现代化。同时，行政法治建设作为全面依法治国的重要抓手和关键组成部分，应当进一步向纵深拓展，着力破除窒碍行政法治发展的旧体制机制，进一步发挥对社会的引领和规范作用。总的来说，党的十八大后，行政法治建设进入了全面推进依法治国背景下的协同推进和纵深拓展阶段。

“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”注重时代变化和社会现实需求，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，是全面推进依法治国的重要内容和必然要求。2014年11月，全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》。本次修法是《行政诉讼法》生效二十余年以来的首次修改，在保障当事人诉讼权利，完善诉讼管辖、诉讼程序等方面规定了新的制度，力求解决“立案难、审理难、执行难”等实践中存在的突出问题。从新法的实施效果来看，本次修法基本实现了预期目的，取得了较好的成效。 2015年3月，全国人大表决通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，对《立法法》进行了较大幅度的修改。修改后的《立法法》条文从原来的94条增加到106条，修改了35条，增加了12条，在完善立法体制，健全科学立法、民主立法的机制和程序，维护法制统一这三个方面进行了有益的制度创设。尤其是新《立法法》赋予设区的市以立法权，大幅扩张了享有地方立法权的主体，回应了近年来社会发展中的治理精细化需求。 2015年7月，全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在北京、内蒙古、吉林等地开展为期两年的公益诉讼试点工作。2017年5月，中央深改组审议通过了《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。同年6月27日，全国人大常委会决定对《行政诉讼法》作出修改，行政公益诉讼制度正式向全国推开。由检察机关提起行政公益诉讼，在完善行政诉讼架构、维护国家和社会公共利益、监督政府依法行政、强化行政检察监督等方面发挥了重要作用。

在全面推进依法治国的时代背景下，法治政府建设作为全面推进依法治国的重点环节得到了高度关注。 2015年12月，中共中央、国务院发布了《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》。这是继《全面推进依法行政实施纲要》颁布十年之后，党中央和国务院对于行政法治建设的又一次总体布局和规划。纲要结合时代特点，向各级政府具体部署了依法全面履行政府职能、完善依法行政制度体系等七个方面的重大任务和四十项措施，起到了法治政府建设的“时间表”、“路线图”和“责任书”的作用。 观察近些年来的法治政府建设实践可以发现，一批规范行政权的制度和措施在短时间内落地并开始有序运行：“放管服”改革不断深入，权力清单制度有序推进，转变政府职能的效果逐渐显现；行政决策科学化、民主化进程加快，行政规范性文件过多过滥的势头得以控制；行政执法体制改革迈出新的步伐，执法公示、执法过程全记录、重大执法决定合法性审查“三项执法改革”逐步推开；政府法律顾问制度也得到基本落实。

全面推进依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，其引发了国家治理体系和治理结构的诸多调整。这一阶段的学术研究与此相协调，体现出理论对实践的回应性。在行政法总论方面，学者们对于现代行政法学的转型和“新行政法”的兴起等问题给予了充分关注，对传统行政法学研究的重点如行政法基本原则、不确定法律概念等内容进行了更加精细的讨论。在行政法分论方面，以行政审批改革、行政执法体制改革等制度变革为契机，学者们深入研究了权力清单制度、行政执法方式转变、行政处罚与刑罚的衔接、行政决策的法治化等一系列问题。在行政诉讼法方面，学者们集中关注了《行政诉讼法》修改、案例指导制度、行政协议的司法审查、行政公益诉讼制度等内容。总的来说，这一阶段的行政法学研究呈现出强烈的本土问题意识和时代意识，在发展中不断回应我国在推进国家治理体系与治理能力现代化过程中行政法治建设面临的各类问题。

二、行政法治建设四十年的成就

（一）理论上，具有中国特色的行政法学理论体系初步形成

从知识背景上看，我国行政法学理论体系构建过程中，广泛借鉴了传统大陆法系国家和地区的行政法学理论，并对英美法系国家的行政法学理论有所容纳和吸收。尽管在新中国成立初期和改革开放初期，我国曾经将苏联行政法学作为重要的智识来源，但苏联行政法诞生于高度集中的政治经济体制背景下，“管理论”色彩浓厚，与我国改革开放后的政策方针并不能够充分契合。因而在我国行政法研究具备了一定自主意识之后，缺乏足够生命力的苏联行政法就渐渐式微。20世纪80年代末90年代初，学界对于苏联行政法著作的引进已经逐渐停顿。 在大陆法系国家和地区中，日本行政法对我国行政法学理论体系的初步塑造起到了一定作用。清末的赴日研习法政运动中，有一批关注行政法的留学生群体，他们中的一部分人较为系统地学习了日本行政法学，回国后从事了行政法的教学与科研工作。这些先驱者的教育背景和知识结构决定了日本行政法学对于我国行政法理论所产生的影响。 虽然由于废除旧法统等一系列原因，这种影响一度中断，但在改革开放后，通过跨越新旧两个时代的学人和学术著作，我国行政法又重新接续上了大陆法系行政法的传统。例如，在与统编教材《行政法概要》相配套编写的《行政法资料选编》当中，就主要收录了范扬、管欧、赵琛、张载宇、林纪东以及日本美浓部达吉等人编写的行政法著作的内容。

此外，自20世纪80年代末90年代初以来，英美行政法学对我国行政法的影响也逐渐增大，英美行政法学术著作被大量译介到国内，产生了较大影响 ，在对行政程序、行政契约、政府信息公开等内容进行研究的过程中，学者们开始较为普遍地从英美行政法中汲取养分。

在博采众长的基础上，我国行政法学充分融贯本土特点，初步形成了具有一定自主性的行政法学理论体系。通过“行政行为”等概念体系，在行政法总论之下建立起了行政组织法、行政行为法和行政救济（监督）法三个子系统。在行政组织法方面，学者们展开了对于行政主体理论、公务员法等内容的研究；在行政行为法方面，既有对行政行为一般理论的研究，也有对行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费、行政指导等类型化的行政行为的研究；在行政救济法方面，有对于行政复议、行政诉讼、国家赔偿制度的研究。在推进依法行政，建设法治政府的大背景下，学者们用这一理论体系关照中国行政的现实运作过程，为构建行政法学的“中国话语”做出了贡献。同时，警察、教育、食品药品等部门行政法的研究逐渐兴起，增强了中国行政法学对现实问题的回应。在研究方法上，除了传统的注释法学外，法经济学、法社会学等研究方法逐渐被引入，说明我国的行政法学者已经具备了完善研究方法的理论自觉。

（二）制度上，建立起具有中国特色的行政法律体系和制度体系，初步实现了对行政权的有效规范

改革开放后，基于对既往经验的总结，法治的重要性越来越得到普遍认同，市场经济的发展与加入WTO等因素也对行政法治提出了客观和现实的要求。在多重动力的共同作用下，密集、迅速的立法和制度构建成为行政法治建设的主旋律。在这一过程中，对行政权进行监督和规范始终是行政立法的主要思路。在行政组织法方面，以《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《公务员法》等法律为基础，初步构建起了行政组织法体系；在行政行为法方面，以被称为“行政三法”的《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》为基础，初步形成了具有浓厚中国特色的行政行为法体系；在行政监督与救济方面，以《行政复议法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》为基础，初步构建起了较为通畅的行政监督（救济）法体系。可以说，经过四十年的努力，我国已经建立起具有中国特色的行政法律体系和制度体系，初步实现了对行政权的有效规范。

无论采“控权论”还是“平衡论”，如何将行政权的行使纳入法治轨道内，始终都是当代行政法学所关注的重要命题。与立法权、司法权等权力不同，行政权之行使大多采行政首长负责制，通过层层传导的科层制体系来保障行政效果实现，这使得行政首长有着较强的个人权威。同时，行政事务具有繁杂性和紧迫性，这要求行政机关必须重视行政效率，解决现实问题。 从文化传统上看，我国古代没有行政与立法、司法等权力的分野，行政官员通常兼理行政、司法多项职能，这导致行政权长期强势，对社会生活的控制较为全面。公民缺乏足够的途径和能力参与到社会治理和公共事务中，缺乏相对平等的沟通、协商、对话机制。即便是在改革开放后，在社会的高速发展过程中，为了维护社会稳定，营造良好的秩序和环境，客观上也需要比较强有力的行政权来实现行政目的。上述种种原因决定了规范行政权所存在的现实难度。我国行政法治的发展历程充分体现了中国学者对于如何规范行政权的思考。改革开放以来所构建的行政法律体系和制度体系，从不同角度明确了政府与市场、企业、社会之间的关系，明确了政府的职责权限、管理方式，通过系统地规范和约束行政权力来保障和监督政府正确行使职权。 这不仅解决了社会发展中对于法治秩序的现实需求，也始终保证行政权服务于国家建设的整体要求，促进国家治理体系和治理方式的现代化。

（三）观念上，依法行政、建设法治政府的观念深入人心，公务人员初步具备了依法行政的观念，社会公众树立了依法监督行政机关的意识

我国古代封建文化传统和“官本位”思维的影响深远，在一定程度上造成了行政法治意识的淡薄和行政法治文化土壤的贫瘠。改革开放四十年来，法治成为治国理政的基本方式，由相关部门主导的普法、学界的呼吁、媒体的宣传共同促进了社会法治意识的提高和法治观念的普及，行政法治建设的成果通过各种渠道对社会产生影响，依法行政、建设法治政府的观念深入人心。目前，我国公务人员普遍接受了“依法行政”“法治政府”等观念，并能够较为自觉地在日常工作当中贯彻法律法规的要求。社会公众初步树立了依法监督行政机关的意识，在自身合法权益受到损害时能够通过法律途径寻求救济。

早在1999年，国务院《关于全面推进依法行政的决定》中就提出，各级政府要通过举办法律讲座等形式认真学习宪法和法律、法规，尤其是各级政府的领导干部要通过各种形式带头学法。这一要求被后续多个文件所继承并细化。中国政法大学法治政府研究院2017年对100个城市法治政府建设状况的测评结果显示，被评估城市在“领导干部的法治思维培养”指标上的平均得分率达到86．2 %，说明这一制度的整体运作情况较好。 另外，以法治为重要指标的政绩考核评价体系也正在逐步建立。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确提出，各级党委要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用。这意味着地方党政领导是否具备法治意识，是否善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定将成为影响其升迁的重要因素。

与公务人员法治观念逐渐增强相对应的，是社会公众法治意识的逐渐提高。伴随着社会主义民主政治的不断发展，社会公众对于知情权、表达权、参与权、监督权等公民权利的要求日渐高涨，对于监督行政机关依法行政具有强烈意愿。从《中国法律年鉴》公布的数据来看，在《行政诉讼法》公布施行前的1989年，行政诉讼一审受案量只有9934件 ；到了2016年，全国法院行政诉讼一审收案量已经达到了225485万件，是1989年的20余倍。 这从侧面反映出，在具备了相对畅通的纠纷解决、权利救济渠道的前提下，社会公众在一定程度上能够运用行政诉讼等司法机制来解决纠纷，维护自身合法权益。

三、行政法治建设四十年的经验

（一）自上而下，重视引领

我国改革开放以来的行政法治建设呈现出强烈的建构性特点。由党中央统筹协调各方面的资源和力量，通过顶层设计和政治引领，不断推动制度建设和实践创新，是我国行政法治建设在短时间内取得长足进步的重要原因。从历史实践来看，中国共产党历届代表大会都对法治建设进行了重要阐释：党的十五大提出了依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略；党的十六大指出发展社会主义民主政治最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来；党的十七大强调了依法治国是社会主义民主政治的基本要求，指出要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家；党的十八大提出法治是治国理政的基本方式；党的十九大要求进一步深化依法治国实践。这些关于社会主义法治建设的重要阐释和论述为我国行政法治建设指明了方向。党的十九大决定成立中央全面依法治国领导小组，是对这一经验的总结和升华，夯实了党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，有利于将党领导人民依照宪法和法律治理国家的基本方略贯彻落实到依法治国的全过程、全领域、全系统。

同时，在规范和约束行政权这条行政法治建设主旋律中，作为国家最高行政机关的国务院所付出的努力和取得的成绩也值得充分肯定。 在我国党政主导的法治政府建设路径中，由党中央总揽全局、协调各方，提供思想、路线、方针上的引领与政治、组织上的保障，国务院则通过行政机关内部的科层机制建立相应制度，贯彻顶层设计的意图。自1999年颁布《关于全面推进依法行政的决定》以来，国务院多次就推进依法行政，建设法治政府进行专门部署，为各级政府提供了理论和方法上的指导。《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》等一系列重要规范明确了法治政府建设的目标、任务、时间、责任，有力推动了我国行政法治进程。党的十八大以来，“放管服”改革、权力清单制度、行政审批改革、行政执法改革等措施在短时间内迅速落地，打破了既有利益藩篱，体现出以国务院为代表的各级行政机关刀刃向内、自我革命的使命感和责任心。

（二）立足国情，兼容并蓄

任何现代民族国家都有其自身特性。一国的法律制度必须与该国的社会经济状况、历史传统、文化背景等相适应才能发挥良好效果。学术研究也必须能够回应实践才能保证长久的生命力。我国行政法治建设始终坚持立足国情，从中国问题出发，在此基础上博采众长，兼容并蓄，探索出了一条具有中国特色的行政法治之路，也为世界法治贡献了中国智慧和中国方案。以行政许可制度的建立为例，西方国家大多经历过古典自由主义的“自由法治国”时代，一度奉行“管得最少的政府就是最好的政府”。即使在涉及社会公共利益的领域设定许可，也基本都有议会的单独授权。然而，我国在改革开放初期所面对的历史背景是从计划经济时代的“全能政府”转向社会主义市场经济制度上的“有限政府”；所面对的现实状况是各机关各部门政令交错，设定了大量的行政审批。由于缺乏法律规制，这些审批往往繁衍出更多“子审批”，严格限制了社会经济的活力。通过何种方式规范行政机关的审批权限，成为亟待解决的问题。从维护法制统一、保障效率等多方面因素出发，制定统一的《行政许可法》成为我国行政法治建设的制度选择。除此之外，诸如《行政诉讼法》中的举证责任，《国家赔偿法》中的归责原则，《行政处罚法》和《行政强制法》的立法模式等，也都充分体现着中国行政法学的特色。可以说，我国改革开放以来的大多数行政立法和制度建设，既适应着社会主义市场经济的高速发展，也回应了中国社会中存在的特殊性，从而形成中国法治建设的创新道路。

与此同时，也应当看到，法治作为人类政治文明发展的共同选择，是全人类共同的智慧成果。这决定了不同国家的法治建设存在相互借鉴的可能。在四十年的行政法治建设历程中，我国始终重视对外交流，放眼世界、兼容并蓄，广泛吸收和借鉴域外有益经验为我所用。例如，《行政处罚法》的重大贡献之一是在成文立法中首次引入了“听证”概念，建立了处罚听证制度。“听证”这一概念属于“舶来品”，但其所包含的程序正义理念和商谈理念是我国行政法治建设所应当汲取的。在《行政处罚法》的立法过程中，对于是否应当写明“听证”存在一定分歧，有人认为这一概念的西方色彩太浓，建议用“听取意见”代替，但以罗豪才教授为代表的学者们坚持，听证程序是有特殊含义的法律程序，用听取意见取代不能体现其本质含义。最终，立法机关采纳了这一建议，“听证”得以在《行政处罚法》中体现，并成为后续立法所不断继承的重要制度。对域外行政法的研究不仅促进了行政法制度的建设，也对我国行政法学理论产生了积极的影响。当前我国行政法学理论体系中的诸如比例原则、信赖保护原则、法律保留原则等一系列概念和理念均受到了国外行政法学理论的影响。现阶段，对域外经验的借鉴已经逐渐超越了单纯的规则比较和法条译介，而更重视挖掘域外制度的结构性因素及其实际运行状况，比较行政法研究的广度与深度都在不断拓展。 从行政法治发展的这一脉络可以看出，只要我们“按照立足中国、借鉴国外，挖掘历史、把握当代，关怀人类、面向未来的思路”推动行政法学科和实践的发展，我们的制度和理论就有长久的生命力。

（三）重视实践，鼓励创新

来自基层的实践探索和制度创新始终是我国行政法治发展的鲜活素材和不竭动力。在改革开放至今的行政法治建设历程中，诸多诞生于基层的有益制度和经验被国家立法肯定和吸收，在全国范围内推开，对我国行政法治建设产生了重大影响。例如，当前对保障公民知情权、监督权起到重要作用的政府信息公开制度，其雏形可追溯到20世纪80年代以来在基层实施的村务公开。 再如2014年《行政诉讼法》修订中确定的集中管辖制度，同样来自地方人民法院为减少干预，保障依法独立公正行使审判权而进行的制度探索。 与集中管辖制度相关的异地管辖制度则直接被称为行政审判的“台州经验” 。

注重基层实践和探索创新的作用，对于实践证明行之有效的制度进行总结、提炼后上升为国家立法，已经成为我国法治建设的一条宝贵经验。我国幅员辽阔，地方间差异较大，顶层设计难以对方方面面的问题进行全面设计和考量。地方面临贯彻落实相关政策和进行地方治理的双重压力，有着较强烈的制度创新和制度完善动力，以满足实践的需要。目前，中央所推进的多项重大改革如监察体制改革、行政公益诉讼制度改革等均是由地方先行先试。在充分总结经验的基础上，完成系统立法，最后在全国范围内铺开。这种做法有利于减少制度创新的未知风险，保证创新的“可控性”；同时也能通过渐进式的制度完善，探寻制度的最优配置，降低可能付出的成本。可以说，基层的实践探索和制度创新为我国的行政法治建设注入了宝贵的创造力和生命力，与顶层设计形成了相互补充的良好格局，共同推动着我国行政法治建设不断进步。

（四）尊重规律，先易后难

新中国成立以来，我国法治建设进程曾因为各种历史原因中断多年，导致法治建设存在一定的“历史欠账”。改革开放后，社会主义法治建设有了迅速的发展，但构建与国情相符的行政法治制度体系是一个长期过程，需要通过对实践的不断总结、提炼、升华，对理论的不断淬炼、应用、反思才能形成。法律制度不能是无源之水、无本之木，而应当具有充分的现实基础。这意味着在进行法治建设时，既要充分发挥主观能动性，也要重视法治发展的客观规律。我国之所以能够在短短四十年的时间里制定出一套符合国情的行政法律体系和制度体系，其中一个重要原因就是高度尊重法治规律，在制度建设上坚持先易后难、逐步发展的思路，在保证方向正确的同时，以循序渐进的方式逐步巩固制度建设成果。

行政立法研究组成立后，原本试图仿照《民法通则》的立法模式制定“行政法通则”或“行政法大纲”，以搭建中国行政法律体系的总体框架。但是因为各方面条件不成熟，多次试拟的稿件都不够理想。组长江平教授提出，能否改变思路，先程序、后实体，以诉讼程序促进实体法的完善。 这一意见得到了立法组成员的普遍支持，也得到了立法机关的同意。于是，行政立法研究组转而开始起草《行政诉讼法（试拟稿）》。实践证明，这一思路符合了法治发展的规律，是完全正确的。1987年6月，行政立法研究组就向全国人大常委会法工委提交了起草完毕的《行政诉讼法（试拟稿）》。十三大后，《行政诉讼法》的制定成为全国人大的重点工作。经过多次征求意见，《行政诉讼法》于1989年4月4日通过。 《行政诉讼法》的实施直接推动了《国家赔偿法》的制定。因为在行政诉讼制度建立后，人们逐渐意识到，在受到公权力机关侵害时还应当要求给予赔偿。 同时，《行政诉讼法》中对于行政行为合法性要件的设定，也在很大程度上影响了《行政处罚法》《行政许可法》等法律的制度安排。事实上，在《国家赔偿法》出台后，立法机关曾考虑制定一部完整的《行政程序法》，但是立法条件并不成熟。于是采用了“化整为零”的方式，把与社会主义市场经济建设相关的，对公民权益影响最大的几个领域单独列出来，从实体和程序两方面确立相应的规则。《行政处罚法》、《行政许可法》与《行政强制法》由此诞生。全国人大常委会法工委原副主任张春生就提出，我国的行政程序法立法过程“走了一个从低层级向高层级发展，从不系统向比较系统发展，从地方向中央发展的路程” 。行政法治发展的这一历史过程反映出，制度建设需要考虑到历史与现实的实际状况，充分尊重法治发展的客观规律。