完善粤港澳大湾区内部分工体系打 造高生产率城市群

谭锐 郑永年

建设粤港澳大湾区的根本目的是提高该区域的生产力水平，引领和带动整个国家的发展，并参与全球竞争。目前大湾区的发展水平与世界发达湾区相比还有很大差距。大湾区亟须建立合理的产业结构，即大湾区各城市需要根据自身所处的经济发展阶段及时调整产业结构，错位发展，逐步建立城市间产业分工体系。当前构建合理产业结构的障碍在于要素自由流动困难，以及城市政府缺乏自主性。未来应该从树立分类治理的政策理念，深化服务业领域对港澳资本的开放，完善基础设施促进城市互动，促进生产要素在大湾区全域自由流动，严格控制珠三角城市的土地利用五个方面入手，推动大湾区合理产业结构的形成。

一 粤港澳大湾区与国际三大湾区的差距

粤港澳大湾区是传统珠三角概念的扩展，其重要内涵在于将港澳亦纳入珠三角的一体化进程中来，包括九个珠三角城市和香港、澳门两个特别行政区。建设粤港澳大湾区是一项国家级战略，其根本目的在于提高该区域的生产力水平，使之成为国家经济的重要支柱和引擎，引领和带动整个国家的发展，并参与全球竞争。2016年粤港澳大湾区经济概况见表1。

世界上有几大公认的发达湾区，如纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区，它们是粤港澳大湾区比照的标杆。这里以旧金山湾区为例，将其基本经济概况与粤港澳大湾区相比较，考察两者之间的差距所在。旧金山湾区位于美国西海岸的加利福尼亚州北部，通常分为东湾、北湾、半岛和南湾四大片区，涵盖了9个县（county）、101个市（city），土地面积共计约1.77万平方千米，人口超过775万（见表2）。旧金山湾区以环境优美、科技发达著称，经济实力雄厚。2016年旧金山湾区地区生产总值达到6593亿美元，若将其视为一个“国家”，经济总量可居世界第18位，领先于荷兰、瑞士和瑞典等欧洲传统经济强国。

从经济总量上看，粤港澳大湾区的地区生产总值约是旧金山湾区的2倍，在人口和土地面积方面也远远大于旧金山湾区。粤港澳大湾区的土地面积相当于3个旧金山湾区，整个旧金山湾区的人口还没有东莞市多。但是旧金山湾区的劳动生产率和土地利用效率较高，其人均地区生产总值超过8.5万美元，约是粤港澳大湾区的4倍，每平方千米土地产出价值也比粤港澳大湾区多出上千万美元。通过上述简单对比可以看出，粤港澳大湾区与世界发达湾区的经济发展水平还有相当大的差距，虽然总量巨大，但城市群的生产效率相对滞后。一个城市群的生产效率是与城市之间的产业分工合作息息相关的。旧金山湾区各县的产业分工较为明确，其中，旧金山的人口密度最大，人均地区生产总值和地均产值最高，远居各县之首。旧金山是美国西海岸的金融和商业中心，服务业发达。北湾以休闲养老区域和葡萄酒产地而闻名，人口密度小且环境优美，是湾区内唯一没有通勤轨道交通的地区。南湾以硅谷所在地而闻名，高科技企业云集，涉及计算机、通信、互联网、新能源等多个产业。因此要改善粤港澳大湾区的生产效率，必须从构建合理的大湾区产业结构入手。

二 粤港澳大湾区产业结构现状

（一）三次产业分析

为掌握粤港澳大湾区产业结构的整体情况，本部分首先按照三次产业的分类对各类产业的就业占比进行分析。图1显示了大湾区11市（特区）第二产业就业占比的情况，珠江东岸的莞、惠、深与珠江西岸的佛、江、中、珠都有着很高的比例，2004年这些城市的第二产业就业占比都超过60%，东莞、中山甚至超过80%。至2013年，这些城市的第二产业就业占比都有不同程度的下降。其中，广州的第二产业就业占比最低，2013年为41%，比10年前下降近14个百分点。过去40年里，港澳制造业不断北移，当地留存的制造业很少，故而2013年其第二产业就业占比只有12%左右。与第二产业收缩相对应的是第三产业的扩张（见图2）。港澳已经是高度服务化的了，而经过多年工业化，珠三角九市正陆续进入工业化的中后期，各城市群的产业结构都朝着服务业化的方向发展。其中，广深走在珠三角各市的前列，2013年第三产业就业占比分别为59%和43%。

概括来说，雷达图传递了两个信息：第一，粤港澳大湾区各市处于产业发展的三个不同阶段，港澳已经进入后工业化时期，广深处于工业化后期，其余城市则处于工业化中期；第二，从时间上看，大部分城市的第二产业就业占比呈缓慢下降的趋势，这说明随着工业化的深入，珠三角九市的第三产业也逐渐发展起来，成为各个城市吸纳越来越多劳动力的产业部门。这符合产业发展的一般规律，第三产业的发展以第二产业为基础，否则就是空中楼阁，城市不经历工业化阶段就实现服务业化的例子并不多见。按照当前第二产业就业占比10年约下降10个百分点的速度来看，如果没有加速措施，广深要变成像港澳一样的服务化城市至少需要20年的时间。

从三次产业创造的价值看，亦有类似结果。对比图3和图4可看出十余年间大湾区各城市三次产业创造的GDP占比变化。2004年除港澳外，大湾区仅有广州的第三产业GDP占比超过了50%，而到2016年，新增了深圳、东莞两个城市。同时，其他城市也都变得更加服务化。作为中国经济最发达的地区之一，大湾区整体会率先进入服务化产业结构。

2016年之后，广州、深圳、东莞的第三产业产值占比都超过50%，这意味着第三产业创造的价值超过了第一产业和第二产业的总和，这些城市已经具备条件构建以现代服务业为支柱的产业体系，通过服务周边处于工业化初期和中期的城市实现自身的发展。受限于土地条件，港澳已基本接近服务化的极限，支撑起大湾区的进一步发展需要更多的服务化城市，同时需要与港澳的服务化结构有差异的服务化城市。香港集中于金融、贸易、航运，澳门集中于博彩、旅游，大湾区还缺乏文教、科研、产业孵化等中心，建设以这些产业为主的服务化城市是广州、深圳、东莞的机遇所在。

（二）制造业分析

制造业是第二产业的主体，其下有很多细分产业，此处分析制造业19个细分类别的就业占比情况，以考察珠三角城市在制造业内部的专业化分工情况。由于港澳本地的制造业就业份额极小，故此处的分析不包含港澳数据。表3列出了2013年珠三角各市就业占比排名前五位的细分行业，各市前五位行业的就业总和能占到制造业就业总数的48%～69%。数据显示，大部分珠三角城市的制造业就业主要集中在纺织、橡胶、金属、电气、通信五个行业。其中，通信以深圳和惠州为代表，其数字高达36%以上。电气则以佛山和中山为代表，该行业占比超过22%，远高于其他城市。通过2004年与2013年的跨年份比较可以发现，这几大行业在时间上具有稳定性，即大部分城市的主导制造业在十年间变化不大。这表明城市的产业结构对历史路径有较强的依赖性，一旦形成后要改变就比较困难：一是因为城市政府会把它们当作优势产业不断刺激；二是产业成长过程中沉淀了大量专用资产，如厂房、设备、技术、劳动力等，不容易为其他产业所直接使用；三是围绕主导制造业建立的相关产业体系过于庞大，不容易改变。

从空间上考察主导制造业在珠三角城市的集中情况有助于判断城市间产业分工的情况。图5至图9是2013年上述五类制造业在各城市的集中情况，集中度指标是行业就业的区位商，圆圈越大表示该行业越集中于某个城市。通过观察各图可以粗略地判断，除橡胶和塑料制造业外，其余制造业在各市的集中度有较大差异。纺织服装、鞋、帽制造业明显集中于广州和中山，金属制品制造业集中于江门和肇庆，电气机械及器材制造业集中在佛山和中山，而通信设备、计算机及其他电子设备制造业以惠州、深圳、珠海为重镇。这意味着珠三角城市之间在制造业细分行业上存在一定程度的水平分工，即各城市侧重制造不同的产品。这可能与多年来广东省政府通过产业政策引导各市差异化发展有关。

（三）服务业分析

按当前统计标准，第三产业名目下有14个细分类别，表4列出了珠三角各市就业占比排名前五位的细分服务业，各市前五位服务业的就业总和能占到服务业全部就业的63%～75%。由于港澳的统计分类与内地不尽相同，后文将单独介绍港澳的服务业情况。数据显示，批发和零售业、教育、公共管理、租赁和商务服务业构成了大部分珠三角城市的服务业主体。房地产业也吸纳了大量的就业。值得注意的是，与其他城市相比，广深的教育和公共管理行业就业的绝对数远远大于其他城市，但是相对数却小了很多。广深两市的公共管理就业占比明显小于其他城市，而江门和肇庆的占比达到20%以上。教育行业也有类似的情况。当前教育领域的开放度还不够大，大部分学校仍是由财政供养的公办学校，即使广深两市也未能显著地扩大非公立教育部门，因而从相对数上看反而不如肇庆、江门和惠州。我们还发现，大部分城市的金融、科技服务、医疗保健、文体娱乐等高附加值的服务业份额较小，未来还有很大的发展空间。

此处使用2013年行业就业区位商来反映各城市服务业的专业化程度。从地理上看（见图10至图12），批发和零售业、房地产业、租赁和商务服务业的分布比较均匀，没有哪个城市表现得非常突出，说明这三个行业的城市间分工并不明显。由于公共管理行业属于公共部门而非市场部门，其就业并不是由市场供求关系直接决定，因此这里不考虑比较。教育行业表现出在肇庆、江门和惠州等城市集中（见图13），但这并不意味着它们是教育中心，其中的原因与上文的解释相近。有两个非主导行业表现出较强的城市间分工，即金融业与信息传输、软件和信息技术服务业（见图14、图15）。深圳毫无疑问承担了珠三角金融中心的角色，而深圳、珠海、广州则扮演着信息技术服务中心的角色。

（四）香港和澳门的第三产业

在过去40年里，香港的劳动密集型制造业逐渐向要素成本低廉的内地，尤其是珠三角地区转移，而香港的金融、保险、房地产以及租赁和商务服务业得以迅速发展，使香港跃升为国际金融中心、贸易中心、航运和旅游中心，形成以服务业为主导的经济结构。目前，金融服务、贸易及物流、旅游、工商业支援及专业服务是香港经济的四大支柱产业，它们为香港经济贡献了约一半的GDP和就业。2016年，四大产业的增加值近1.37万亿元，占GDP的56.6%，就业量约177.5万人，占总就业人数的46.9%。 然而，香港高度的外向型经济和较大的金融业比重，容易受世界宏观经济波动的冲击，1997年和2008年的两次金融危机爆发后香港经济都遭受了严重衰退。有鉴于此，2009年香港特区政府提出发展六项优势产业的愿景。“六优产业”是指教育、医疗、创新科技、检测认证、环保、文化创意六项具发展优势的产业。2016年“六优产业”为香港经济带来0.21万亿元的增加价值，GDP占比为8.9%。这些行业吸纳就业人数48万，对总就业人数的贡献为12.7%。 相对于四大产业来说，“六优产业”还比较弱小。产业结构转型对香港来说并非易事，四大产业主体地位导致的惯性、产业资本以市场为导向的逐利性、政府的积极不干预主义、城市土地有限、相关人才缺乏等因素都在制约着香港的转型。

澳门经济结构相对单一，博彩业一家独大。2016年博彩及博彩中介业增加值的GDP占比是47.2%，就业占比超过27%。除公共服务部门和房地产部门的GDP占比超过10%外，金融、酒店、物流、餐饮等行业的地区生产总值占比都较小。 高度依赖博彩业使经济增长呈现高波动性，导致澳门经济抗风险能力相对不足。因此，澳门经济的可持续发展必须走经济适度多元发展之路。经济适度多元发展的目的是维持产业结构的适度多元和均衡，培育新的支柱产业及经济增长点，增强澳门经济对外围环境变化的适应能力和对风险的抵御能力；同时通过区域合作，拓展澳门企业及居民的发展空间，促进澳门经济社会的可持续发展。澳门想要发展的多元化产业包括会议展览、文化、中医药、融资租赁和财富管理。在培育这些新兴优势产业的过程中，澳门也面临与香港类似的转型困境，土地面积有限、专业人才缺乏、政府计划与市场意愿之间的不协调都是较大问题。

三 构建合理的大湾区产业结构

（一）城市产业分工体系

所谓合理的大湾区产业结构，就是能进一步提高大湾区生产率的产业组合。大湾区由11个城市组成，如何在城市间进行产业布局是形成高效产业组合的关键。总的方向是要在城市间建立产业分工体系，即不同的城市有不同的生产职能，生产不同的产品，然后通过城市间贸易满足每个城市对多样化产品消费的需求。分工与合作是连在一起的，不分工就不需要合作，没有合作也就不存在分工。

根据世界发达国家的经验，一个城市群内部，不同规模的城市会根据自身的禀赋条件选择差异化的发展模式，从而形成城市分工体系。小城镇主要从事农业生产以及一些规模小而简单的加工制造。中型城市的角色是单一类型的服务中心或者制造业中心。服务中心为生产提供零售、修理、运输、金融、科技、培训等服务。制造业中心生产标准化的产品，如纺织品、食品、钢铁、汽车零部件、造纸以及各种机械和电气设备。这类城市是高度专业化的，大部分中型城市在许多行业门类上的就业量为0或接近0，就业只集中在一两个制造业上。所以存在汽车城市、纺织城市、造纸城市、造船城市等。大型城市里的经济活动与中小城市截然不同。一些现代服务业，如金融、研发、管理咨询、法律和教育、工程和建筑以及商业服务（广告、网络系统）等都倾向于在大城市集中。美国经济的就业和创新由处于城市等级顶部的大都市区引领。

以旧金山湾区为例，表5显示，其内部9县的支柱产业分布有较大差异，除了建筑、商业服务、教育三个行业是4～5个城市的共同支柱产业外，其余大部分支柱产业仅分布在1～3个城市中，体现了高度的城市产业分工关系。与之形成鲜明对比的是，制造业是所有珠三角城市的支柱产业（见表6），而在制造业细分行业中，超过一半的城市又都集中于服装鞋帽、橡胶塑料、金属制品、电气机械、通信设备的生产（数据见“粤港澳大湾区产业结构现状”一节的相关部分）。建筑业也是大部分城市的支柱产业之一。第三产业亦是如此，批发零售、商务服务、公共管理三个行业的就业量之和占据了各个城市10%～30%的就业量。由此看来，粤港澳大湾区城市间的产业分工体系与世界级湾区还有很大的差距。

（二）要素自由流动

劳动、资本、中间品、信息等生产要素的自由流动是城市分工体系建立的前提条件。当城市间的制度壁垒较少时，生产要素可以通过自由流动去发现那些能够获得最大收益的产业。那些具有规模报酬递增特性的产业会不断地聚集同类要素，产业规模越来越大。城市空间是有限的，不可能容纳所有产业，具有集聚经济的产业会通过地租竞争把其他产业排挤出去。由于只集中了少数几个大的产业，这个城市就会表现出相对于其他城市的专业化。而相邻的城市不会复制前者的产业结构，因为一是要避免市场竞争，二是通过城市间贸易就可以得到所需的产品，没必要自己生产。通过这一动态过程，一个城市群内部的分工就会形成。美国湾区城市群内部容易形成分工合作，就是因为城市间对生产要素跨地区流动的限制比较少，加上交通基础设施又比较完善，要素更容易流动。尽管城市政府也会通过税收和土地工具吸引要素集聚，防止税基流失，但它们不会用制度去限制要素的流动。

目前，生产要素在粤港澳大湾区城市间的流动受到重重限制。其中最突出的是对人员流动的限制。首先，劳动力在内地与港澳之间的跨境流动面临许多制度性障碍。港澳居民进入内地就业时会面临就业许可、社会保险、行业执业资格、个体经营资格，以及公务员考试录用和事业单位聘用等方面的问题。其次，即使是在珠三角城市之间，劳动力流动的成本也很高。一个城市为劳动者提供相应福利待遇和公共服务的依据是户籍，对在该城市工作而没有当地户籍的劳动者，他们的子女入学、购房买车、开证明办事、任职资格评定、参加医疗和养老保险、缴存和使用住房公积金等都受到一定的限制。虽然有些城市出台了“人才绿卡”政策，即领到绿卡的人才可以享受当地户籍居民的大部分待遇，但绿卡政策有一定的局限性，要么获得绿卡条件苛刻，要么绿卡待遇只限定在一个很小的区域范围内（如自贸片区），难以使人才的引进形成规模。

阻碍要素自由流动实际上就是阻碍大湾区产业分工体系的形成，要构建合理的大湾区产业体系就必须破除城市间的制度壁垒。

四 两种资本作用下的大湾区产业结构

一个城市形成什么样的产业结构，很大程度上依赖于资本对产业的投资。塑造大湾区城市产业结构的资本来源于两个方面：一个是港澳自由市场资本（或简写为港澳资本），另一个是内地的国家资本（图16）。港澳长期实行自由市场经济体制，经济政策理念为“积极不干预”，“大市场小政府”，资本家和企业是市场的主体。内地的社会主义市场经济体制脱胎于计划经济，国家资本能够对经济运行实施强有力的干预。内地的国家资本来源于公共财政，其执行主体是以发展改革部门为核心的政府机构，以及各行各业的国有企业系统。内地的国家资本塑造城市产业结构的路径自成一体，首先是国家出台产业发展战略，然后自上而下全面铺开，中央、省、市各级政府通过将公共财政资金注入国有企业系统，以及通过产业投资项目引导社会资本等直接和间接的方式刺激目标产业。

（一）港澳自由市场资本

大湾区产业结构调整对港澳资本的依赖比国内任何其他区域（京津冀、长三角）都要突出。这是因为港澳企业家在珠三角地区的投资量巨大，而且与日俱增。统计数据显示，珠三角城市吸纳的港澳FDI（主要是香港的FDI）自改革开放以来一直呈上升趋势，尤其是港澳回归后，增长速度进一步加快，其占比也越来越大。2016年，珠三角各市一半以上的FDI均来自港澳，而广州和深圳的这一比例甚至接近90%，分别达到47.8亿美元和59.9亿美元，加上存量数额，港澳资本投资决定可以在很大程度上影响珠三角产业结构的走向。

长期以来，港澳资本主要投向了珠三角的制造业，使得该地区迅速实现了工业化和城市化，成为全国最富庶的区域之一。从某种意义上说，港澳产业资本组织着整个珠三角地区的生产，并将该地区带入国际产业分工体系。港澳企业家在内地开设工厂，利用内地相对廉价的土地、原材料、劳动力，生产出在价格上具有竞争力的商品，然后通过港澳的国际贸易平台销往世界各地，形成所谓的“前店后厂”发展模式。时至今日，这种模式仍是粤港澳产业合作的主导模式。

随着国民财富的积累、技术的进步以及世界经济条件的变化，珠三角城市群的产业结构走到了需要深刻调整的十字路口。毫无疑问，港澳资本对珠三角地区的工业化和城市化功不可没。然而，其前期建立在劳动和资源密集基础上的制造业体系已不再代表产业发展的新方向。香港制造业体系中缺乏新材料、新能源、生物科技、集成电路、智能制造等基于科技创新、技术密集型的现代高科技工业。此外，这个庞大的制造业体系中部分企业存在转型升级惰性。那些既没有自主销售权，也无力开展产品研发和品牌推广的劳动密集型港资企业在战略思维、资金投入、市场风险管控等方面存在局限性，更倾向于通过简单的加工装配业务获取利润，表现出较为严重的“路径依赖”。

（二）内地的国家资本

从动态的视角看，改革开放初期，由于内地的国家资本弱小，主要是港澳资本在塑造大湾区的产业结构。经过40多年的积累，内地的国家资本逐步壮大，已有能力主导城市群的产业结构调整。正如上文分析所示，自由市场资本以企业自身利润为立足点做出决策，具有风险敏感、短期逐利、流动迅速的特性，对需要系统性协调、持续时间长、成本巨大的产业转型过程很少能负担得起。从这一点来看，港澳资本难以肩负起珠三角产业结构调整的重任。在产业投资决策中，内地的国家资本与自由市场资本的立足点很不一样。内地的国家资本对产业的投资具有鲜明的政策导向性，其最终目的在于贯彻国家的产业发展战略，投资决策注重长期和宏观效果。这种特性弥补了自由市场资本的不足。

内地的国家资本一直在努力改变珠三角的产业结构，以应对外部不断变化的挑战。尤其是2008年国际金融危机发生之后，国际经济形势的持续低迷让国家决策层感觉到产业的转型升级日益迫切，从那时起就不断地制定和发布各类产业发展战略，推动结构调整。然而，当前国家的产业政策重点似乎更加偏向制造业。在国家“十三五”规划纲要的优化现代产业体系部分，三章中前两章都是关于制造业的，剩下一章才是关于服务业的，而且阐述制造业发展战略的详细程度高于服务业。纲要提出，要支持战略性新兴产业发展，并以专栏的形式列举了计划实施的十余项工程和行动。而对现代服务业发展的论述则相对宽泛。在此方针指导下，各级政府高度重视制造业发展工作，战略性新兴产业、创新驱动发展成为各级政府产业工作的重点。这不仅体现在省和市级地方政府发布的“十三五”规划纲要上，还体现在各级政府对制造业的财政支持上。从省级层面看，2016年广东全省一般公共预算支出 中用于商业服务业和金融业的支出分别为205.5亿元和160亿元，而用于工业 的支出为768.2亿元，后者超过了前两者总和的两倍。从市级层面看，广州市2017年预算草案 显示，为构建高端高新高质产业体系，安排给“广州制造2025”、战略性新兴产业、汽车产业的预算为48.2亿元，而服务业只有14.4亿元。类似地，深圳市2017年预算亦给予了制造业60.7亿元的支出份额，是金融业的2.2倍。

从国家宏观层面来说，通过这两项产业计划提升我国的制造业水平无疑是正确的，但其问题在于整齐划一地在所有城市铺开，很容易忽视城市个体发展的特性，因为到了微观层面，各个城市的产业结构差异性很大，调整方向也千差万别。就珠三角城市群而言，战略性新兴产业等针对制造业的大型产业政策，对佛山、东莞、珠海、中山等有良好基础的制造业重镇是合适的，借助这些计划可以实现这些城市制造业的转型升级，然而对于广州、深圳，则未必尽然。广州、深圳都是人口达千万级的大城市，比照国外人口规模相近的发达城市，如东京、伦敦、纽约，它们的第三产业GDP占比都在80%以上。广州、深圳政府应有意识地逐步转向以现代服务业为主导的产业体系，通过逐步将制造业向周边城市转移，腾出空间和资源大力发展现代服务业，与周边制造业城市形成分工。然而，面对国家制定的重大制造业发展计划，珠三角城市政府必须优先考虑这些计划的贯彻执行，从财政、金融、土地、人才、基础设施等方面向制造业倾斜。在这种情况下，投向现代服务业建设的资源自然就要减少。国有资本的这种偏好对市场资本有很大的引导作用。高附加值的现代服务业由于得不到国有资本的关注和扶持而发展缓慢，除了房地产和金融等少数行业，服务业整体利润徘徊不前，自然也很难引起港澳资本的兴趣。

（三）两种资本需要形成合力

在大湾区产业结构调整的过程中，港澳资本和内地的国家资本各有利弊。只有正确使用内地的国家资本，合理引导港澳资本，才能形成推动大湾区产业结构调整的合力。根据产业结构现状和辐射带动能力，大湾区的城市可以分为三级，第一级是香港和澳门，第二级是广州和深圳，第三级是余下七个珠三角城市。港澳资本和内地的国家资本应该对不同的城市采取差异化的产业投资策略。

港澳的第三产业就业占比高达90%以上，产业结构已经高度服务化，但仍有调整的空间，即集中更多的高附加值服务业。香港的旅游、金融、贸易物流和专业服务创造了香港约一半的地区生产总值和就业。除金融、专业服务等需要高素质人才的行业外，仍然存在较多的低附加值服务行业，如餐饮、零售、旅游、娱乐等。近年来，香港特区政府提出发展“六优产业”，希望借以助推转型。但香港地狭人稠，加上政府“积极不干预”的发展理念，四大产业仍雄踞主导地位，六优产业无法获得进一步成长的空间和资源，2016年的GDP占比不到9%。澳门博彩业一业独大的产业结构弊端也引起政府的重视。与当年制造业向内地转移类似，港澳也面临服务业转移的问题，即把传统的、低附加值的服务业转出，腾出空间和资源发展高附加值的服务业。

广深作为珠三角乃至全国的超大城市，已经到了产业结构转型的关口。内地的国家资本应该有意识地将产业体系的构建重点由制造业转向服务业，逐步减少对广深制造业的刺激，加大对服务业的投入力度。一方面要促进广深对港澳服务业转移的承接，引导港澳资本投向服务业，从而提高广深服务业体系的数量和质量。另一方面，广深要与港澳错位发展，同是服务业中心的定位，广深可以侧重高端生产性服务业，如生产研发、产业孵化、知识产权交易、信息技术服务等。而港澳可以侧重金融、会展、文创、教育、医疗等。总之，广深要与港澳一道构建起大湾区提高生产率所需的现代服务业体系。

东莞、珠海、中山、佛山等城市因其地理位置优势，最早通过吸纳港澳资本构建了各自的制造业体系，各城市在制造业细分行业上有不同程度的分工。制造业内部的生产方式也逐渐从劳动、资源密集型转向技术密集型，产品的技术含量和生产效率都有了很大幅度的提升。但这些城市的制造业仍有不少问题，如自主研发能力弱、对政策的依赖性强、难做大做强等。对这些城市而言，国家倡导的战略性新兴产业、创新驱动发展等产业发展战略是极好的制造业转型升级契机，城市政府要尽力争取内地的国家资本和港澳资本注入这些高端制造业，利用土地、财税、信贷工具逐步淘汰和转移技术含量和附加值低的制造业。惠州、江门、肇庆处于大湾区的外围，受到核心城市的经济辐射相对较弱。虽然目前产业结构上以工业为主体，但工业化仍有很大的提升空间。外围城市要加速工业化，一条捷径就是承接湾区内其他城市转移出来的制造业，所以这些城市未来首要的任务是搞好基础设施和公共服务，提高承接能力。

五 对策

（一）树立分类治理的政策理念

宏观产业政策是立足整个国家层面的。政策到了微观层面，有的城市适用，有的城市不适用，因为各个城市的发展水平有高低快慢之分。中央在制定政策时，需要有分类治理的理念。基于分类治理的产业政策，有两种可能的模式。一种是自上而下的，国家在设计产业政策时把城市差异考虑进来，按照某些标准（如城市大小、人均地区生产总值、三次产业比例等）指定发展目标产业的试点城市。国家在设置试点、分配产业项目和政策资源时应有所选择，避免全面铺开的平均主义，同时也要避免各类试点都集中在少数几个城市的情况。另一种是自下而上的，中央不出台大的产业计划，由各城市上报方案，提出政策需求，中央视情况批准并提供相应的支持。无论哪一种方案，都需要中央掌握更多地方的信息，更细致地设计政策，有针对性地实施，以便符合各城市的实际情况。

（二）深化服务业领域对港澳资本的开放

港澳在运输、旅游、金融、专业服务上都具有很强的国际竞争力，资本密集型和技术密集型的服务业占比很高。它们需要内地广阔的市场做大做强，而内地也需要引入港澳服务业来加快经济转型，开放服务业市场对双方都有好处。然而，尽管国家出台了CEPA、自贸试验区等新措施，但目前内地服务业市场对港澳资本的开放程度仍然不够高，配套措施也不够完善。我国现有对外商投资的行业限制多数涉及服务业。例如，在2017年6月签署的CEPA 投资协议的负面清单中，非服务业投资领域仅保留了26 项限制措施，而剩余的限制措施大部分在服务业领域。未来负面清单缩减的重点将是服务贸易。此外，两地法律制度和专业环境差异大，港澳人士考取内地服务业执业资格难度大；审批程序复杂，税收和收费过高；市场准入门槛仍太高，具体的操作程序迟迟未出台；等等，这些问题都阻碍了港澳服务业在内地的投资意愿。未来中央应支持地方率先采取更加积极的措施在粤港澳大湾区全域（而不仅仅局限于广东三个自贸片区内）扩大对香港金融、保险、医疗、律师、检测认证等优势现代服务业的开放，拓展香港与珠三角城市，尤其是广深在现代服务业的合作潜力。

（三）完善基础设施促进城市互动

大湾区城市间要实现产业上的分工合作，必须具备方便快捷的交通通信等基础设施，以支撑起城市间日益频繁的人流、物流和信息流。尽管各级政府在大湾区的交通建设上进行了大量投入，一些大型交通项目不断开工建设，如深中通道、港珠澳大桥、南沙大桥等跨江大桥，但目前大湾区高效运转的陆路交通一体化系统与国际发达湾区相比还有很大的差距，道路拥堵、通勤时间长、运营效率低等问题困扰着城市间的产业互动，主要体现在湾内交通规划零散，缺乏整体性设计；交通结构上过度依赖公路，城际轨道交通系统建设相对滞后；粤港澳跨境通勤入关效率低；等等。未来需要采取一系列相应的措施解决上述问题。首先要成立高级别的协同规划执行主体，可借鉴日本的都市圈整备委员会、美国的纽约区域规划协会等实践，筹划成立相关的政府组织或非政府组织（如粤港澳大湾区交通管理委员会）负责统筹实施。其次是调整交通投资结构，大力发展轨道交通，包括地铁、城轨、轻轨、高铁等。大湾区核心城市内部通勤以地铁为主，湾内城市间通勤以城轨为主，湾区与其他地方的通勤以轻轨之类为主。最后是实施更为智能的粤港澳跨境通关措施，三地政府共同协商，实现相关数据共享，采用指纹技术、脸部识别技术辅助开展通关检查，提高通关效率，确保通关安全。

（四）促进生产要素在大湾区全域自由流动

要素自由流动对整个湾区是好事，能提高生产效率，但对个体城市来说，谁也不愿意先破除壁垒，因为谁先这么做就要冒税基流失的风险。如果整个大湾区的城市集体行动，由中央统筹并执行制度壁垒的破除，那么就有可能实现要素自由流动。要素自由流动的最大障碍是地区间发展不平衡，一旦开放，有些城市的资源就会外流，但这个问题可以通过建立大湾区城市间的互助补偿机制缓解。如果哪个城市收益受损，可以通过大湾区的经济补偿机制，把一些投资项目、产业、财税资源优先分配给这个城市作为补偿，以此减少开放的阻力。当前，在自贸片区设立港澳飞地、广佛同城、莞深同城这些政策仅将生产要素限定在小范围地域内自由流动，难以形成规模效应。应该从大湾区的层面进行整体性设计，制定一个系统性方案，从社会保障对接、公共服务均等化、跨境通关、公共管理信息联网共享等方面逐步进行改革，率先在大湾区11市（特区）的范围内提高要素自由流动的程度。

（五）严格控制珠三角城市的土地利用

土地是城市经济发展的物质载体，产业的扩张必然伴随着土地的扩张。在过去几十年里，为了吸引各类产业，珠三角城市的土地规模日益膨胀，形成了“摊大饼”的粗放型发展模式。以深圳为例，2016年城市建设用地面积占市区面积的比重已达到46%，比10年前提高了10个百分点。各个城市（尤其是广深等超大城市）通过土地扩张保证了自身“大而全”的产业体系不受冲击，各类产业的无序混杂不仅使城市运转负担过重，产生“大城市病”，还稀释了城市间对产业分工合作的需求，进而降低大城市经济能量对周边城市的溢出速度。香港长期恪守审慎的土地利用规划，严防城市用地扩张。截至2016年底，香港用于城市建设的土地面积不到行政区划陆地面积的三成，其余大部分土地是林地、灌丛、草地和农地 ，用于生态环境保护。这就迫使香港必须在各类产业的去留上做出权衡，无法留在本港的产业只能向外寻求物理空间，这是香港同珠三角城市建立紧密经济联系的一个空间约束。同理，为构建合理的大湾区产业结构，珠三角城市也需要这样的空间约束。中央国土管理部门应该严格控制珠三角各市在建设用地上的过度扩张，对各市上报的用地计划采取审慎的态度，从总量规模、增长速度、用地类型、用途等方面加以控制。