粤港澳大湾区法律合作：欧盟的经验与启示

刘佳

粤港澳三地具有“一国两制三法域”的独特性。随着粤港澳大湾区的深入发展，知识产权、商事领域的法律冲突，争端解决机构发展的不协调，将阻碍粤港澳大湾区深化跨境合作。为了协调三地法律，深化粤港澳跨境合作，我们需要借鉴欧盟法律合作、法系融合的经验，并结合我国“一国两制”的实践，采取有针对性的政策和措施：构建粤港澳大湾区法律合作机制；建立粤港澳大湾区知识产权法院，由审判人员决定法律适用；制定、实施、深化粤港澳大湾区跨境贸易投资法律合作框架协议；强化粤港澳大湾区仲裁联盟，邀请粤港澳三地仲裁专家，提升专业化水平，形成优势互补格局。

一 粤港澳大湾区法律合作的问题

2019年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，计划将粤港澳大湾区建设成为充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区以及宜居宜业宜游的优质生活圈。然而，粤港澳三地属于“一国两制三法域”，如何跨越法系冲突，进行跨区域协调，实现三地法律合作，是深化粤港澳合作必须回答的问题。目前，粤港澳大湾区法律合作既存在总规划层面的问题，也存在具体法律部门层面的问题。

（一）粤港澳三地属于“一国两制三法域”

我国内地实行社会主义制度；“一国两制”制度实行后，香港和澳门作为特别行政区继续实行资本主义制度。我国内地是社会主义法律体系，偏向大陆法系；香港和澳门回归以后，原有大部分法律仍继续保留并发挥作用，仍属英美法系，由此形成“两法系”。三地在遵守《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国香港特别行政区基本法》、《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的前提下，实行不同的法律制度，因此形成“三法域”。两大法系在多个法律领域存在较大差异。例如，内地法律对于物的归属问题由《中华人民共和国物权法》规定，而英美法系则不接受物权这一概念，二者差异较大。因此，在总规划层面，粤港澳三地存在法律合作的障碍。

（二）知识产权法律冲突凸显

在创新驱动发展战略的推动下，珠三角高新产业带已逐渐形成。珠三角高新产业带是由科技部批准的三个国家级高技术产业带之一，产业带内有多个国家级高新技术产业开发区、省级高新技术产业开发区、国家软体产业基地、国家级高新技术产品出口基地、国家“863”成果转换基地和国家级的大学科技园，将产出大量发明专利。此外，粤港澳大湾区的定位也是国际科技创新中心，内地与香港、澳门之间的科技创新交流将进入高速发展时期。科技创新的飞速发展，对知识产权保障提出了新要求，内地与港澳如何通过知识产权领域的法律合作应对这些挑战，是建设粤港澳大湾区国际科技创新中心必须解决的问题。然而，粤港澳三地知识产权的地域性限制，将成为三地贸易投资自由化的绊脚石。在实践中，如果某公司的商标仅在香港注册，未同时在内地注册，将可能因其他公司的抢注而难以在内地使用。因此，伴随粤港澳三地科技创新交流的增加，如何协调三地知识产权立法，突破知识产权的地域性，是粤港澳大湾区建设面临的重大挑战。

（三）商事法律冲突阻碍粤港澳大湾区贸易投资跨境合作

目前，粤港澳大湾区已经存在粤港澳府际协议、内地与港澳关于建立更紧密经贸关系的安排系列协议（CEPA）、广东自贸试验区等合作平台。在货物贸易方面，CEPA协议规定，香港、澳门继续对原产内地的所有进口货物实行零关税，内地从2004年起分阶段对原产香港、澳门的进口货物实行零关税。迄今为止，除内地法规、规章、国际公约禁止进口的以及内地在有关国际协议中做出特殊承诺的产品外，内地对原产香港、澳门的进口货物全面实施零关税。在服务贸易方面，当前广东与香港、澳门采取的是“国民待遇+负面清单”以及在跨境服务、文化、电信等部分领域使用“正面清单”的形式。在投资方面，CEPA协议也是采取“国民待遇+负面清单”的形式，有助于实现投资自由化、便利化。同时，2019年3月15日，《外商投资法》通过，将取代原先的“外资三法”（包括《中华人民共和国中外合资经营企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》《中华人民共和国外资企业法》），全面建立“国民待遇+负面清单”管理制度，并实现内外资企业规则的统一。这样一来，粤港澳大湾区在投资方面的管理制度与《外商投资法》一致，外资企业在内地也将统一适用公司法。然而，粤港澳三地商事法律冲突，将可能限制在三地设立公司、分支机构的自由。在实践中，存在大量香港投资者在内地设立合资企业，也存在大量企业出于税收优惠的考虑在离岸法域注册后再在香港设立子公司；然而，当出现企业破产情形时，香港的《公司清盘条例》没有针对跨境破产问题的规定，内地的《企业破产法》对“互惠”要求的严苛解释又对跨境破产造成阻碍，因而对跨境投资造成不便。因此，未来粤港澳大湾区在深化贸易投资合作方面，除需要进一步协调CEPA“负面清单”、自由贸易区“负面清单”与外商投资准入“负面清单”外，也需要协调来自公司法、破产法等商事法律冲突。

（四）争端解决机构发展不协调

《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出了建设亚太区国际法律及争议解决服务中心的建议，但当前广东、香港、澳门三地已经存在多个争端解决机构，这些争端解决机构依然面临严峻挑战，包括珠三角地区争端解决机构存在发展不平衡、机制不灵活、发展同质化、市场开拓不足等共性问题，与香港、澳门特别行政区争端解决机构则存在合作交流不够的问题，未形成错位发展、优势互补的格局。解决这些问题将为未来建设亚太区国际法律及争议解决服务中心提供经验。

二 欧盟法律合作的经验与启示

从世界范围来看，欧盟在融合不同法系，形成统一的内部市场法、竞争法、私法等方面具有值得借鉴的经验。欧盟现有28个成员国（含英国），成员国内部各有国内法；总体看来，欧盟成员国国内法分属于两大法律体系，即英美法系和大陆法系；然而，尽管存在这些差异，欧盟有效解决了不同法系的融合问题。长远来看，粤港澳三地也将在诸多领域实现法系融合；短期内，欧盟的实践亦为粤港澳大湾区法律合作提供了有益经验。

（一）构建粤港澳大湾区法律合作机制

欧盟建立、完善内部市场的主要经验在于为货物、人员、服务与资本四大经济要素的自由流动提供制度保障。为了避免各成员国的经济、社会政策与法律的差异造成对四大基本要素自由流动的阻碍，一方面，欧盟在重要的政策领域享有专属性职权、与成员国共享的辅助性职权，从而可以直接推行欧盟层面制定的经济、社会政策；另一方面，在那些通过国内法规制的领域，欧盟通过派生规则的形式，推动成员国之间法律、政策的协调与趋同。换言之，欧盟采用不同立法手段（基础性法律和派生规则）协调不同领域的法律、政策。同时，为协调不同成员国的法律制度，欧盟一直以来努力在内部市场与多元主义治理之间寻求平衡，使成员国能够在广泛学习他国立法和制度经验的基础上，进行有意义的制度创新。在欧盟法律制定的过程中，充分协商颇为重要，成员国、商企业界、劳工界、专业服务界、学术界代表的意见，均会纳入欧盟法律制定的过程，并对欧盟最初的立法意愿做出修正。

在借鉴欧盟寻求法律合作经验的基础上，综合考虑我国《宪法》、香港和澳门特别行政区《基本法》以及“一国两制”的实践经验，为我们的总规划提供启示，以下的“四步走”策略是可行之道。

第一，形成粤港澳大湾区发展目标和任务的框架协议。在中央层面设立粤港澳大湾区建设领导小组，通过与广东省政府、香港和澳门特别行政区政府协调沟通，制定落实《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》和《粤港澳大湾区发展规划纲要》的目标和任务，形成粤港澳大湾区发展目标和任务的框架协议。

第二，三地分别制定法规。广东省政府、香港和澳门特别行政区有关部门，就落实框架协议有关内容，依据法律程序完成本地法规、政策制定工作。

第三，分别评估三地法规。向粤港澳大湾区领导小组设立的部门汇报三地法规、政策制定情况，由粤港澳大湾区领导小组设立的部门负责监督、评估三地法规、政策，对潜在风险进行防控。

第四，深化粤港澳大湾区发展目标和任务框架协议。未来3～5年，粤港澳大湾区领导小组通过与广东省政府、香港和澳门特别行政区政府协调沟通，与工商企业界、劳工界、专业服务界、学术界等交流合作，深化粤港澳大湾区发展目标和任务的框架协议。

（二）建立粤港澳大湾区知识产权法院

粤港澳大湾区的定位是国际科技创新中心，需要优先在共识程度较高的知识产权领域，建立粤港澳大湾区知识产权法院，更好地发挥广州知识产权法院等机构的作用。

欧盟知识产权法律融合的经验值得借鉴。在知识产权领域，欧盟成员国在关键问题的规定上是协调一致的，原因在于相较于其他法律制度，知识产权制度具有更高的国际性，条约众多。欧盟亦通过《欧盟运行条约》、指令、条例和判例进一步协调各国立法。借鉴欧盟知识产权法律协调的经验，粤港澳大湾区在建立知识产权法院之外，可以采取以下“三步走”策略。

第一，在未来五年，允许审判人员在现有知识产权国际条约，香港、澳门、内地法律之间选择、决定法律适用，并共同发布重要知识产权案件的判决，实现信息共享。

第二，在遵守我国《宪法》、香港和澳门特别行政区《基本法》的前提下，在接下来的五到三十年间，结合国际条约、三地立法、法律适用经验，设立没有约束力但有指导作用的知识产权示范法。

第三，在第三十年，总结经验，制定三地统一的知识产权法律制度。

（三）深化粤港澳大湾区贸易投资跨境法律合作机制

1982年欧盟提出“共同市场”概念后，于1986年通过《欧洲单一法令》，明确采纳了“内部市场”的概念，但在通过立法推进内部市场形成的过程中，欧盟并没有一蹴而就地清除各成员国内部妨碍自由内部市场形成的所有法律障碍，而是通过基础性法律明确形成内部市场的基本原则，再通过派生规则规定阶段性任务，由成员国调整国内立法以配合内部市场的形成。相较于欧盟四大经济要素的自由流动，粤港澳三地在货物贸易和服务贸易自由流动方面的尝试，与欧盟的经验基本一致，但粤港澳三地对开设分支机构、公司自由方面的法律保障明显不足，缺乏协调机制。欧盟对于跨成员国开业自由的保障，主要通过派生规则的制定推动成员国在公司法领域的融合。未来，粤港澳三地进一步加深合作，除需要继续扩大货物贸易、服务贸易、投资自由化外，也需要协调公司法、破产法等商事法律的融合。在协调三地商事法律的过程中，最重要的是与法律界代表充分协商，在吸收反馈意见的基础上，不断扩大商事法律的共识基础。

借鉴欧盟协调不同成员国公司法的经验，深化粤港澳贸易投资跨境法律合作机制，采取“四步走”策略。

第一，达成粤港澳大湾区跨境贸易投资法律合作框架协议。在粤港澳大湾区领导小组之下设立特别部门，负责统筹规划；与广东省政府、香港和澳门特别行政区政府协调沟通，达成粤港澳大湾区跨境贸易投资法律合作框架协议。

第二，三地分别制定法规。授权广东省政府、香港和澳门特别行政区政府有关部门，落实粤港澳大湾区跨境贸易投资法律合作框架协议，依据法律程序完成本地相关法规、政策制定工作。

第三，评估三地法规。向粤港澳大湾区领导小组设立的特别部门汇报三地法规和政策制定情况，由特别部门监督、公开评估三地法规、政策，对潜在风险进行防控。

第四，深化粤港澳大湾区跨境贸易投资法律合作框架协议。粤港澳大湾区领导小组通过与广东省政府、香港和澳门特别行政区政府协调沟通，邀请工商企业界、劳工界、专业服务界、学术界等开展广泛交流合作，深化粤港澳大湾区贸易投资跨境法律合作框架协议。

（四）强化粤港澳大湾区仲裁联盟

强化粤港澳大湾区仲裁联盟，邀请粤港澳三地仲裁专家，提升专业化水平，形成优势互补格局。借鉴设立欧盟法院的经验，同时考虑到粤港澳三地实际情况，需要优先发展仲裁制度。目前，粤港澳三地已有众多仲裁机构，我们需要将重点放在提升仲裁机构的专业性，强化粤港澳大湾区仲裁联盟，以下三项可以是具体的方案。

第一，珠三角地区仲裁机构邀请粤港澳三地仲裁专家，加强同香港、澳门仲裁机构的合作交流。

第二，各个城市仲裁机构分工合作，使业务专业化，形成错位发展、优势互补的格局。

第三，发布国际仲裁相关程序在粤港澳大湾区各个城市仲裁机构的程序指引，实现国际仲裁相关程序的中国化。