粤港澳大湾区粤港劳动权益保护与社会保障：问题与对策

刘佳

受“打造世界一流湾区”政策驱动，中央和广东省已提出多项吸引香港居民在粤港澳大湾区（简称“大湾区”）广东九市工作的政策，用以推动人员要素的自由流动。为香港跨境劳动者提供完善的劳动权益保护与社会保障，将进一步推动大湾区人员要素自由流动。为此，我们认为下述五项方案是可以考虑的：区分工作类型，为跨境劳动者提供多元化的劳动权益保护；探索多元化职业资格认证方式，吸引香港居民到大湾区工作；强化两地社会保障信息共享，细化养老保障和医疗保险对接方案；建立大湾区“调解+仲裁+审判”一站式劳动争议解决机制；强化粤港司法协助，优化劳动争议判决承认和执行的相关安排。

一 大湾区粤港人员流动及社会保障现状

粤港两地共享相同的岭南文化和语言，人员流动频繁。香港特区政府统计处的估算数据显示，在广东省逗留6个月或以上的香港永久居民约53万人，其中适龄劳动人口约为20万人。香港也是广东最大的直接投资来源地。1979～2017年，香港投资者在广东直接投资累计金额达2728亿美元，占全省境外投资总额的64.4%，且投资领域已逐渐多元，广泛覆盖制造业和服务业。

为香港劳动者提供完善的劳动权益保护和社会保障，将进一步推动大湾区人员的自由流动。劳动权益是指公民在从事劳动中所应享有的基本权利，一般包括劳动权、劳动报酬权、休息权、职业培训权、物质帮助权等。其中，社会保障权属于劳动者应享有的物质帮助权。当劳动者丧失劳动能力或劳动机会时，社会保障将为确保劳动者的生存和劳动力再生产提供必要的物质帮助。实践中，中央和广东省政府早已意识到通过完善的劳动权益保护和社会保障制度，吸引香港专业人才到大湾区工作的重要性，不仅取消了港澳台人员在内地（大陆）就业的就业许可制度，也在逐步拓宽港澳台居民能够在大湾区享有的社会保障。从2018年9月开始实施的为港澳台居民办理居住证的政策，使得港澳台居民获得与内地（大陆）居民同等的劳动就业权、社会保险权，以及缴存、提取和使用住房公积金的权利。众多有力的就业和社会保障政策，为促进大湾区人员要素自由流动，特别是吸引大湾区未来发展急需的专业人才奠定了坚实的社会基础。

二 强化大湾区粤港劳动权益保护及逐步实现社会保障一体化存在的问题

虽然中央和广东省已推出多项促进大湾区人员自由流动的政策，但当前粤港两地劳动权益保护和社会保障一体化仍存在不足，主要体现在以下五个方面。

第一，粤港劳动权益保护法律存在差异。两地相关法律在内容方面存在较大差异，体现为在法定最低工资标准、工资构成、劳资关系、平等机会、工会的角色等方面均存在不同。例如，香港目前的最低工资标准为2019年5月制定的每小时37.5港元。内地各地最低工资标准不一，广东省2018年7月确定的最低工资标准为第一类地区广州每月2100元、深圳2200元，第二类地区珠海、佛山、东莞、中山1720元，第三类地区汕头、惠州、江门、肇庆1550元，其余地区为1410元。同时，香港法律对劳动权益保障较为完善，可操作性也强。以疾病津贴为例，香港法律规定在有注册西医证明的情况下，连续病假四天，可享有正常工资4/5的病假津贴，病假最多可休息120天。内地《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第59条规定，职工患病期间的工资支付标准则是不能低于当地最低工资标准的80%，仅规定最低工资标准对于企业而言较为灵活，但从被雇佣人员劳动权益保护的角度来看，内地法律规定给予企业灵活操作的空间较大则意味着对劳动权益保护的不确定性更高。此外，目前大湾区虽然已在就业和社会保障领域为香港居民提供了多项便利政策，但在协调粤港劳动权益保护方面，尚无适用于大湾区的高位阶立法。粤港两地劳动权益保护的相关立法不一致，可能导致两方面不利后果：（1）对于在大湾区广东九市工作的香港居民而言，由于两地法律规定不同，加之内地法律法规繁多，各地标准不一，可能难以了解内地关于劳动权益保护的法律规定，增加权利被侵犯的风险；（2）香港居民可能考虑到大湾区广东九市劳动权益保护尚不如香港那样具体、有力、可操作性强，而不将大湾区广东九市视为工作地的首选，这都不利于促进大湾区人员自由流动。

第二，职业资格互认有待进一步放宽。目前，大湾区已取消港澳人员在内地就业须获得行政许可审批的要求，并在多个广东省急需发展的领域放宽两地职业资格互认。进一步放宽粤港职业资格互认有利于大湾区充分发挥香港行业协会的作用，提升大湾区行业协会的国际化水平和标准，并通过人才资源的互补，增强经济社会活力和技术创新，实现多方共赢。

第三，养老福利和医疗保险的对接方案仍需细化。目前，持有居住证的香港居民享有劳动就业，参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金等三项权利、六项基本公共服务，以及九项日常生活范畴的便利活动。国家也在探索实现两地社会保障和福利对接的方案。人社部发布的《香港澳门台湾居民在内地（大陆）参加社会保险暂行办法（征求意见稿）》就香港居民在内地参加养老、医疗等社会保险与内地居民享受同等待遇方面做出了安排，在一定程度上为目前社会保险转移接续的困难提出了解决方案。然而，这些政策安排尚未对某些具体问题做出详细安排。例如，香港居民在粤就医时如何共享医疗信息，是否可以实现两地处方的通用，香港特区政府推出的“医疗补贴计划”（简称医疗券）能否在香港大学深圳医院以外的地方使用等，都是有待解决的重要问题。

第四，两地劳动争议解决机制差异大。当劳动者与用人单位之间发生无法协商解决的纠纷时，通常采用多元化的纠纷解决机制化解。除诉讼外，调解、仲裁等非诉讼机制也是常用手段。内地采取“一调一裁两审”制。其中，劳动调解不是仲裁的必要前置措施，但仲裁是诉讼的必要前置措施。香港的劳动争议解决以调解和仲裁为主，实行先调解后仲裁，调解是仲裁的必要前置程序，最后仅在法律论点错误或存在超越管辖权的情况下，才可向高等法院原讼法庭提出诉讼，在对原讼法庭决定不服时向上诉法庭申请上诉。在香港，调解由劳工处的下属部门劳资关系科负责。如调解无效，该索赔请求会转交劳资审裁处或小额薪酬索偿仲裁处。劳资审裁处负责审理索赔额超过8000港币的金钱纠纷，小额薪酬索偿仲裁处负责解决索赔额不超过8000港币的金钱纠纷。与内地的劳动仲裁相比，香港的劳动争议解决机制有两点显著差异。（1）在劳资纠纷中，调解起着重要作用。根据香港劳工处的统计数据，香港每年处理的劳资纠纷约为14000起，通过调解而解决的占到70%以上。（2）香港解决劳动争议的工作人员专业素养较好，劳资审裁处和小额薪酬索偿仲裁处均可通过简便、快捷的程序处理劳动争议。

在大湾区的实践中，涉及香港的劳动权益保护纠纷，通常以两种形式存在：一是发生在香港投资企业与内地劳动者之间，二是发生在内地企业与香港劳动者之间。以往涉港的劳动权益纠纷，以前者为主。在这种情况下，虽然香港投资企业可能存在不了解内地法律的情况，但由于在内地劳动仲裁和诉讼均可聘请律师，香港投资企业可在内地律师的帮助下了解内地法律。但是，随着大湾区建设的推进，香港劳动者在内地工作的情况将持续增多，劳动权益纠纷将更多涉及内地企业与香港劳动者之间的关系。在此情况下，粤港两地劳动争议解决机制的诸多差异，可能带来两方面负面效果：（1）香港劳动者对内地法律法规缺乏了解，加之劳资双方在诉讼和仲裁中原本就处于不平等地位，将不利于为香港劳动者提供劳动权益保护；（2）可能存在香港劳动者对内地劳动仲裁认知度和认可度较弱的情况，也可能存在对劳动仲裁不甚了解，甚至将劳动仲裁等同于人力资源行政部门的行政行为的情况，加之部分仲裁员专业水平与法官存在明显差距，更使香港劳动者对内地劳动仲裁的认可度大打折扣。在法律法规、法律程序以及权利救济理念等多方面存在显著差异的情况下，在粤工作的香港劳动者在劳动权益受到侵犯时，可能难以主动寻求法律救济，更难以产生对内地劳动权益保障体制的信任，这对于吸引香港劳动者到大湾区工作是十分不利的。

第五，劳动争议判决执行困难。在跨境语境下，某一地区仲裁院或法院做出判决裁定，在另一地区发生效力或者强制执行，称为对境外判决裁定的承认和执行。判决的承认和执行是司法协助的重要内容。一般说来，如何承认和执行境外仲裁院和法院的判决裁定，是由本地区自己的法律做出规定。在内地与香港之间，目前已对执行民商事判决、婚姻家庭民事案件判决做出安排，但尚未对劳动争议判决的承认和执行做出专门安排。在这种情况下，对于发生在香港投资企业与劳动者之间的劳动争议判决裁定，存在难以在香港承认与执行的问题。特别是当香港投资企业在内地的财产无法清偿时，如无法通过在香港执行该劳动争议判决获得赔偿，劳动者的权益将无法得到充分保障。

三 大湾区粤港劳动权益保护和逐步实现社会保障一体化的方案

目前大湾区在粤港劳动权益保护和社会保障一体化方面，仍存在困难。针对前述五项难点，以下五点值得考虑。

（一）区分工作类型，为香港劳动者提供多元化的劳动权益保护

由于两地劳动立法存在差异，为香港劳动者提供与内地劳动者同等的劳动权益保护，仍存在困难。在实践中，在香港投资企业与内地劳动者、内地企业与香港劳动者之间，存在不同类型的工作关系。基于劳动合同和劳务派遣形成的法律关系做出的类型性划分，我们提出以下三项方案。

第一，利用互联网平台，使香港劳动者清晰地了解内地劳动权益保护相关法律。本项针对基于劳动合同而形成的法律关系，包括在广东九市的香港投资企业与内地劳动者、内地企业与在广东九市工作的香港劳动者之间的劳动关系。对于此类劳动关系，《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》规定，适用劳动者工作地法律保障劳动者权益，在法律适用方面并无困难，但难点在于令香港劳动者了解内地劳动法和相关法规。因此，需要充分利用互联网平台，清晰地告知香港劳动者内地劳动法和相关法规，特别是关于劳动合同的具体条款、参加社会保险、获得医疗服务以及子女就读的相关法律法规。

第二，完善劳动法或适用国际私法，为跨境劳务派遣者提供权益保护。针对香港企业与中国公民（包括内地居民和香港居民）直接签订劳动合同，并将中国公民派遣至中国境内劳动的情况，《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国劳动合同法》规定仅调整境内设立的企业与个人之间的劳动关系，而不调整境外设立的企业。针对该问题，本文尝试性地提出两种解决思路。（1）可以从劳动法角度出发，进一步明确劳动法的调整范围，规定境外企业与劳动者建立劳动关系的，按照《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》的规定适用有关国家或地区的法律，进而通过国际私法选择适用的法律。（2）可以将《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国劳动合同法》对劳动者的权益保护作为最低标准，如香港法律对劳动者权益的保护力度高于内地法律的，在排除损害公共利益的情况之后，适用香港法律。但须注意，无论实践中采取何种途径，解决该问题核心在于在多种法律之间，选择一种为跨境劳动者劳动权益提供更高程度保护的法律。

第三，设立专题调查委员会，逐步完善内地劳动权益保护立法。目前，对于基于劳动合同形成的劳动关系，香港和内地对劳动权益保护的相关规定有所不同，香港的法律对劳动权益的保护更为具体，可操作性更强，保护程度也更高。考虑到香港法律的种种优势，有学者建议借鉴香港经验，在内地制定单行条例，为劳动权益提供更高程度的保护。但是，在借鉴香港立法实体规范时，应注意到香港现在的劳动权益保护立法是经历多次修改之后的结果。以疾病津贴立法为例，1961年《雇佣条例》规定的疾病津贴为工资的一半，远未达到国际劳工组织公约建议的2/3，且1968年关于社会保障专题调查委员会报告显示，该项规定“远未被广泛地遵守”。事实上，直到1977年，工业界才同意修改该立法，使香港立法符合国际劳动组织公约建议的2/3。香港的立法经验表明，即使立法对劳动权益保护做出较高程度的规定，如该立法未能获得工业界认可和支持，也难以实施，仅依靠向劳工处寻求救济无疑会增加法律实施的成本。因此，提高内地劳动权益保护更合理的措施应是借鉴香港经验，设立单独的专题调查委员会，由政府出面，促进劳资双方沟通和理解，逐步完善劳动权益保护的立法，为劳动者提供更合理的保护。

（二）探索多元化职业资格认证方式，吸引香港劳动者到大湾区工作

在扩大粤港职业资格互认范围之外，也可探索简化职业资格认证的方式。例如，可采纳学者的建议，对具备专业资格的香港人才实行备案制，经行业主管部门注册或相关政府部门备案后即取得大湾区执业资格。此外，也可通过香港工会和行业协会等非政府组织，宣传大湾区职业资格互认的相关政策，并为香港劳动者提供跨境工作地信息服务，吸引香港人才到大湾区工作。

（三）强化两地社会保障信息共享，细化养老保障和医疗保险对接方案

尽管中央和广东省已就大湾区粤港社会保障和福利对接提出了概括性方案，但仍需提供更多的实施细则。本文在区分社会保障类型的基础上，针对尚未实现对接方案细化的医疗保险和养老保障，提出两项具体建议。

第一，设立大湾区医疗保险卡，实行粤港电子健康记录互通和处方互认。香港劳动者在广东九市就医时，不仅需要通过内地的医疗保险支付就医费用，也需将在香港就医情况的信息携带到大湾区。为实现两地就医信息共享，需要引入大湾区医疗保险卡，允许香港劳动者在大湾区内广东九市就医时直接使用大湾区医疗保险卡结算，由该卡记录劳动者医疗参保情况、就医情况和医疗费用报销情况，并通过网络技术加强医疗监管。粤港两地也可通过签署协议的方式，协调关于电子健康记录的法律规定，实行粤港电子健康记录互通。可采取试点方式，分阶段进行两地基础设施和电子健康记录互通模块的建设，并强化从专业医疗卫生人员及患者的角度对系统进行测试和评价。在设立电子健康记录互通系统时，不应忽视对患者隐私权和数据安全的保障。医疗领域涉及的信息具有医学研究和临床应用价值，但这些信息对患者而言是私密的、不愿为他人知晓的，因此在利用信息、挖掘其潜在价值时，也要确保信息不被泄露。这要求大湾区在设立电子健康记录互通机制时，通过法律和技术手段的结合，有效保障患者隐私权和数据安全。此外，两地也可探索医疗处方互认，这需要规定处方具备完整的组成要素，以容易清晰识别的方式列出这些要素，用以确保处方的真实性，确保医药产品的名称和剂量能够被准确识别，并能够促进患者对处方和使用产品相关信息的可理解性。当然，在实行医疗处方互认时，也应确保患者的隐私得到保护，强化对相关数据安全的保护。

第二，扩大医疗券适用范围，明确医疗券监管责任。目前，粤港两地在香港大学深圳医院使用医疗券的试点取得了积极成效，可进一步扩大医疗券在大湾区的适用范围。为保障医疗券制度的推广，粤港两地政府可通过签订协议的方式，确定监管责任，特别需要完善临床管治架构和强化财务监管。

（四）借鉴香港经验，建立大湾区“调解+仲裁+审判”一站式劳动争议解决机制

解决劳动者权益纠纷的核心在于为劳动者和企业提供公平、高效的解决方案。为此，本文提出建立大湾区“调解+仲裁+审判”一站式劳动争议解决机制，包括三项具体方法。

第一，引入香港仲裁员，发挥粤港仲裁员的不同优势。在涉港劳动仲裁中引入香港仲裁员，可以充分发挥他们在该领域的专业和语言优势，消除地域上的偏袒性，也可打消香港当事人对仲裁公平性的疑虑。事实上，随着大湾区国际化营商环境的建设，民商事领域仲裁早已开始积极引入港澳台和外籍仲裁员。深圳国际仲裁院不断引入港澳台和外籍仲裁员，提高了深圳国际仲裁院的国际化水平和公信力，取得了积极成效。虽然我国劳动仲裁与贸易仲裁的实体及程序规定不尽相同，但在确保香港劳动仲裁员具备深入了解、运用内地法律的能力的前提下，探索将这些仲裁员引入劳动仲裁中，将更大地提升劳动仲裁的国际化水平，提高香港当事人对仲裁和仲裁裁决的信任。

第二，借鉴香港劳动仲裁机制，引入小额劳动争议机制。可以借鉴香港以索赔金额区分劳动仲裁主管部门和仲裁程序的经验，引入小额劳动争议仲裁程序，进一步提升劳动争议解决效率。

第三，提升调解、仲裁和诉讼的衔接性，建设大湾区一站式劳动争议解决机制。提供多元化劳动争议解决机制，将高效率、高质量地解决纠纷。其中，调解是一项可以极大地缩短纠纷解决时间的劳动争议解决机制。香港每年发生的劳资纠纷，超过半数以上的当事人愿意到劳资关系科寻求调解解决，这也大大缓解了劳动仲裁部门的工作压力。在大湾区的实践中，广州市人民法院已尝试探索创新劳动争议调处机制，联合仲裁机构和人民调解委员会，在广州市建立诉调对接工作室，并通过与仲裁机构建立劳动争议裁审衔接机制，极大提升了审判效率。因此，可在大湾区探索建立“调解+仲裁+审判”一站式劳动争议解决机制，实现案件衔接、信息实时互通、案件结果迅速反馈，从而提升劳动争议解决的效率。此外，在提升纠纷解决效率的同时，也应注重提升劳动争议解决的质量。例如，可以通过改善劳动仲裁员的待遇，并通过为劳动仲裁员提供完善的职业培养和上升渠道，吸引专业律师加入劳动仲裁行业。实践中，部分法院已在探索建立劳动争议常见争议标准化说理和标准化条文引用文库，如能在劳动仲裁和劳动诉讼中推广这种标准化文库，将有效地提升仲裁和庭审的质量，使大湾区的劳动争端解决机制更具权威性和可信性。

（五）强化粤港司法协助，优化劳动争议判决承认和执行的相关安排

2019年，《最高人民法院关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行民商事案件判决的安排》仅对民商事案件判决（此处所称“判决”，在内地包括判决、裁定、调解书、支付令，但不包括保全裁定，在香港包括判决、命令、判令、诉讼评定证明书，不包括禁诉令、临时救助命令）做出了安排，不涉及劳动争议判决裁定的承认和执行。对此，本文提供两种可能思路。（1）从强化粤港合作的长远角度出发，大湾区投资和人员自由流动将越发频繁，应在与中央政府部门沟通基础上，与香港特区政府协商，就劳动争议判决裁定的承认和执行做出长期安排。（2）从解决劳动争议判决裁定承认与执行的现实出发，可考虑类推适用《最高人民法院关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行民商事案件判决的安排》的相关规定，以确保劳动者的相关权益能得到充分保障。