二、改革开放以后档案安全与风险的博弈

“文化大革命”结束后不久，国家档案局正式恢复。1979年8月，刚刚恢复的国家档案局组织召开了全国档案工作会议，提出了“坚持四项基本原则，加速档案工作的恢复、整顿、总结与提高，积极开展档案利用工作，为社会主义现代化建设服务”的任务。此后，有中国特色的社会主义档案事业体系逐步建立起来，在这个体系建立的过程中，档案部门以增强社会档案意识为起点，一直把消除档案风险、确保档案安全作为其工作的一个重要聚焦点。

（一）增强档案安全意识

推动档案事业发展，需要档案工作者的努力，也需要领导的关注和社会的支持。要吸引领导的关注和社会的支持，必须以领导和社会档案意识的充分提高为前提。然而，由于旧中国没有留下一个完整的档案事业，甚至连一个专门的档案馆都没有建立起来，整个社会缺乏现代档案工作传统。新中国成立档案事业的时候，对于什么是档案，档案有什么作用，百姓不清楚，甚至党政机关中的工作人员也不明白。虽然经过了多年的努力，中国现代档案事业逐步开始建立，一些单位和个人具有了一定的档案意识，但就整个社会来说，档案意识仍然薄弱，以至于改革开放进行了几年之后，“一些地区和单位对档案工作的重要性认识不够，还没有把档案工作恢复和健全起来，科学技术档案工作恢复、整顿任务更大，档案受到损毁和失密泄密的问题时有发生。”

社会档案意识薄弱一直是影响档案事业健康发展的重要因素。这种情况不但存在于改革开放开始的时候，而且也存在于档案事业体系初步建立的10多年之后。在1989年12月召开的省、自治区、直辖市档案局长会议上，时任国家档案局局长冯子直在谈到“八五”时期推动档案事业发展必须解决的问题时，提出来的第一个问题就是社会档案意识薄弱。“社会档案意识还比较薄弱，一些地区和部门的领导对档案和档案工作不重视，绝大多数地区还没有按照《档案法》的规定将档案事业列入国民经济和社会发展计划，不少地区也没有按照国家财政预算收支科目规定的款项给档案事业拨付足够的经费，致使档案事业发展所需的人、财、物等条件得不到保障，人员编制数量不足，经费严重不足，物质条件简陋。” 同年12月，国务院办公厅转发了《国家档案局关于进一步加强档案事业建设报告》，也比较多地关注到解决“社会档案意识比较薄弱”的问题。这个《报告》指出，“一些地区和部门的领导还没有充分地认识到档案工作在社会主义现代化建设中的地位和作用，因而对实施《档案法》还不重视。档案和档案工作‘说起来重要，做起来次要，忙起来不要’的现象还相当普遍地存在，……致使档案事业的发展缺乏足够的人、财、物等条件的保障。”档案意识薄弱的问题还存在于机关、单位。“由于有些部门和单位忽视档案工作，或者无机构无人员管理档案工作，或者文件材料不归档，或者归档不完整，或者不重视保存档案，或者不查阅档案，因而给国家各项建设事业造成了不应有的损失。”

因此，改革开放开始以后，加强档案宣传、增强档案意识一直都是档案部门推动档案事业发展的重要抓手。1980年6月召开的全国省以上档案馆工作会议提出了开展档案编研、出版档案史料的任务，并把创办档案期刊、设立档案出版社、建立档案宣传阵地提到议事日程。

充分利用已有的宣传阵地、加强档案宣传被写入了《一九八三年至一九九〇年档案事业发展规划》。“各级档案部门要充分运用广播、电视、报刊等形式，向社会广泛宣传档案工作。争取于一九九〇年以前拍制几部反映档案战线情况的资料片、新闻片、科教片。”“省级以上档案馆应当配合党和国家以及本部门、本地区重大的政治、经济、科学、文化等活动，举办各种档案展览。”“办好《档案工作》《历史档案》《档案学通讯》杂志，提高刊物质量，增加发行份数。争取于一九八五年创办《外国档案工作》季刊。省、自治区、直辖市档案局和档案学会也应办好档案业务刊物。”这个文件对于档案教材和档案史料的出版提出了具体的数量要求。 广播影视、期刊、图书、展览都成了“扩大档案工作的影响，增强社会的档案意识”的重要手段。

《档案法》颁布后，档案部门掀起了宣传《档案法》的热潮，围绕着学习、宣传、实施《档案法》，档案宣传的广度、深度都发生了深刻的转变。在宣传方式上，实现了由比较单一的宣传方式向采用多种形式、多种渠道的宣传方式的转变；在宣传内容上，实现了由宣传档案和档案工作向宣传依法治档、增强法治观念、保障利用档案权利、履行保护档案义务的转变；在宣传对象上，实现了由主要在档案系统内部宣传向同时向社会宣传、增强社会档案意识的方向转变。通过广泛的档案宣传，增强了社会档案意识，普及了社会档案观念，为档案的安全保管提供坚强的保障。

（二）加强档案安全管理

改革开放以后，各级档案部门更加重视档案安全，采取多种措施，确保档案安全。其表现：

1.提出档案安全管理要求

改革开放以后，档案部门通过两种方式加强档案安全管理，一种方式是在档案工作会议中提出确保档案安全的要求。比如，在1989年12月召开的省、自治区、直辖市档案局长会议上，在部署档案工作任务时，专门对档案安全保护提出要求，“全国各级档案部门和全体档案工作人员必须高度重视这个问题，提高对档案安全保护工作重要性的认识，树立安全保护第一的观念。要健全保护制度，严格执行，层层落实，层层负责，经常检查，防患于未然。”“对于那些无视法纪，玩忽职守，造成档案损失的人，对于那些随意损坏、偷盗档案的人，应该严肃处理，直至绳之以法。” 另一种方式是针对档案安全事故发布通告，开展警示教育。20世纪80年代中期以后，中国第二历史档案馆发生过水淹档案事故，中央和地方一些档案部门发生丢失档案的事件，1989年中国第一历史档案馆发生失火事故，针对这些档案安全事故，国家档案局在1989年专门发布文件，对档案安全事故进行通报，同时要求各地档案部门开展档案安全、保密检查。

2.制定档案工作制度、标准

档案部门加强档案安全管理的一个重要举措是通过制定法规、标准，统一档案工作流程，规范档案工作行为，确保档案安全。国家档案局恢复工作之后不久就开始了档案工作规章制度的建设，这些规章制度在较长时间里对档案工作的开展都具有重要影响。如《科学技术档案工作条例》《机关档案工作条例》《档案馆工作通则》等都是在改革开放开始的时候制定和发布的。这些规章制度对于档案工作的恢复、整顿、总结、提高发挥了重要指导作用。截至1990年，党中央、国务院发布及国家档案局制定或与有关部委联合制定的档案工作法规、规章及规范性文件有180余件。地方各级人民政府和各级档案行政管理部门也制定了大量地方性档案规章和规范性文件。一些机关、团体、企业事业单位和其他组织也相应地制定了一些专业档案工作的规章制度。除了制定新的规章制度，1983年以后，根据国务院关于清理法规的统一部署，国家档案局对新中国成立以来的档案法规进行了清理，至1990年12月，共清理出应予废止和自行失效的规章49件。地方各级档案部门也进行了规章清理工作。 此外，国家档案局还组织人员制定了一系列档案工作标准。在目前仍然有效的档案行业标准中，1999年以前发布的标准共有21个，这21个标准全部都是改革开放以后制定的。这些档案法规、规章、规范性文件和档案工作标准的制定和清理，指明了档案工作方向、规范了档案工作行为，对于确保档案与档案工作的安全起到了重要的作用。

3.开展档案执法检查

《档案法》于1988年1月正式实施。为了促进《档案法》的贯彻实施，1988年11月21日全国人大常委会法工委、国务院法制局、国家档案局发出了《关于联合检查〈档案法〉执行情况的通知》，这是《档案法》执行情况的第一次检查，直到今天，这类检查活动仍在进行。从这次检查开始，档案安全保护一直作为检查的重要内容。在这次检查中，全国人大常委会法工委和国务院法制局、国家档案局组成联合检查组，于1988年12月、1989年4月，分别对全国（除西藏外）29个省（自治区、直辖市）和23个中央国家机关以及中国人民解放军实施《档案法》的情况进行了大检查。 地方各级档案行政管理部门在法制等部门大力协助下，也组织了各种形式的自查和抽查。通过这种多层次的执法监督检查活动，提高了各个地方执行《档案法》的自觉性，加强了档案基础工作，提高了档案安全管理水平。

（三）改善档案保管条件

档案库房、档案设备是档案安全保管的重要条件。理想的情况是档案增加了，保管档案的库房和相关设备也必须有相应的增加。否则档案部门保管的档案不是“无处容身”就是要面临损毁之虞。而实际上，无论是改革开放前还是改革开放后，档案库房与设备的短缺一直是档案安全保管面临的一个重要问题。

1980年2月，国家档案局的一个报告描述了“文革”之后档案库房的情况：“目前，许多档案馆的库房狭小拥挤，破旧不堪，难以接收和安全保管档案。”这个文件建议：“各级党委和人民政府应该给档案馆调剂必要的库房，或对原有房屋根据防潮、防火、防虫、防盗以及档案工作的一些特殊要求加以改建；如果现有库房确实很紧张，无法调剂，或者不宜改建时，可以考虑适当新建一些档案库房和办公用房。地方各级档案馆用房所需的投资，均由各地方在国家分配投资中，根据实际情况，作出具体安排，列入地方基本建设计划。同时，还应该为档案馆增加必需的保管、复制档案的设备。” 1984年8月16日由国家档案局印发的《省、自治区、直辖市档案局负责人座谈会纪要》对档案保管条件也有过描述：“据初步统计，仅省一级就有大约1160余万卷应当接收进馆的档案由于没有库房而不能进馆。已经进馆的大量档案被虫蛀、鼠咬，档案字迹褪变以及潮湿、霉烂现象很严重；分藏在省（区、市）档案馆的350万卷具有全国意义和历史意义的珍贵档案（占地方档案馆档案总数的1/14），急需抢救的有60余万卷，约占15%左右。大多数档案馆破旧狭小，不适宜存放档案，有的档案馆的档案甚至放在破庙、旧祠堂和食堂里。”

到了1986年9月，国家档案局的一个报告对当时的档案保管条件进行了描述：“有些地方的领导对这项工作的重要性缺乏认识，不够重视。绝大多数档案馆经费奇缺，近半数的档案馆还没有适合保管档案的库房，缺少设备，使大量散落在外的档案不能接收进馆，也无法进行整理和提供利用。由于保管条件太差，已使大量珍贵档案霉烂变质，字迹退（褪）色。许多档案馆人员缺，素质差，整理编目工作任务繁重，进展迟缓，基础工作普遍薄弱。”

在档案事业发展过程中，档案库房问题几乎都是档案安全保管的重要瓶颈性问题。为了解决这个问题，国家对档案馆的建设下了不小力气，改建和新建了一批又一批的档案馆，使我国各级各类档案馆库房面积连续上升。仅1991—2003年之间我国国家综合档案馆新建库房的就有554个，改建库房的有226个，扩建库房的有107个，这段时间内综合档案馆的总竣工面积达1263828平方米。由于对不少档案馆进行新建、改建和扩建，我国档案馆保管档案的一个重要的物质条件——档案库房有了很大的改观。

（四）开展档案科技研究

20世纪80年代初，档案事业刚刚从“文化大革命”中走出来，许多地方受到条件的限制，没有能力开展档案保护和修复工作，致使大量档案面临损毁之虞。1983年10月6日，国家档案局在南宁召开了中南五省（区）档案保护技术工作座谈会，参加会议的档案部门对各个地方档案损坏情况进行了调查。“湖南省衡阳市档案馆1982年检查了馆藏的21000余卷档案，发现纸张发脆、字迹扩散的案卷约占50%；该省邵东县档案馆抽查了5个全宗的955卷132204页，其中字迹褪变的24893页，占抽查总数的18.8%。广东省澄海县档案馆抽查了50年代初期两年的档案，发现字迹扩散、模糊不清的约占36.9%。河南开封地区档案馆对永久、长期保管的17000多卷档案进行了检查，发现有23万页字迹严重扩散、模糊不清，有的甚至已无法辨认，约占馆藏档案文件的18%，涉及40%的案卷；该省临汝县档案馆，检查了16981个案卷，发现字迹褪变、纸张虫蛀或霉烂的约占馆藏量的30%。湖北省档案馆的一个保存5万多册的图书、资料库房，在今年雨季，约有50%以上的图书、资料上长满了霉菌。广东省潮阳县公安局保存的2600余卷旧政权档案，约有60%被虫蛀。湖南省宜章、祁阳、江永三县的档案馆，据不完全统计，霉烂、虫蛀的案卷有5990个，部分已成了粉末、碎片。”

为了保护档案，档案部门会同有关部门进行了研究，取得了一定的成果。其中的一个成果就是允许两种圆珠笔油墨可用于书写文件。1964年1月，国务院秘书厅、国家档案局联合发出了《关于请勿使用圆珠笔、铅笔拟写文件的通知》。科学技术的进步，改善了圆珠笔油墨的质量。1983年5月20日，国家档案局给中央办公厅、国务院办公厅的报告中提出，“近些年来，由于国内圆珠笔油墨质量的提高，一些生产单位和用户纷纷反映，继续要求不使用圆珠笔拟写文件已不合适。”“我们对多种圆珠笔书写字迹进行了测试，并会同轻工部进行了研究。测试证明，目前上海生产的322圆珠笔黑油墨和424纯蓝油墨，质量已经超过了一般蓝黑墨水。我们拟同轻工部联合函告有关单位，以上两种圆珠笔芯，可以用于拟写文件。” 中央办公厅、国务院办公厅批准同意了国家档案局的报告。

鉴于许多地方由于没有专业人员，档案保护和修复工作难以进行的情况，国家档案局把一些地方的档案修复经验向档案部门进行推介。1982年7月29日国家档案局转发了地质矿产部《修复库存模糊破损地质报告专业会议纪要》，将地质档案的修复、抢救技术方法推荐给其他科技档案部门。1983年12月7日，国家档案局又印发了《中南五省（区）档案保护技术工作座谈会纪要》，要求各地档案部门“结合本地区的实际情况，对档案的保护现状进行一次调查，做到心中有数，切实把档案保护工作搞好。”与此同时，国家档案局还发出了《关于复制褪变档案注意事项的通知》，针对字迹扩散、褪色档案没有可以使用的方法进行恢复的情况，国家档案局对于各个地方使用的手抄、打字、静电复印恢复档案的方法，提出了需要注意的事项。

为了解决档案安全保管中的问题，档案部门开展了群众性档案技术研究，于1986年2月制订了《档案馆建筑设计规范》，作为部颁标准，对正在兴起的档案馆建设高潮中建设高质量的档案馆起到了重要作用。这段时间，相对湿度自动控制仪、自动防盗、防火报警设备研制成功，并在档案部门得到应用。去酸技术、去酸方法以及物理杀虫法、化学杀虫法、抗霉剂等研制成功，解决了档案保护中的重大问题，对于档案安全保管起到了重要作用。