第一节
如何正确理解“治理”：两种治理观点之争

党的十八届三中全会和十九届四中全会的关键词都是“国家治理”。由于“国家”作为一个既定的主体概念，其作用更多地体现为治理圈定的“实践场域”，所以学术界在研究这一问题时往往会将关注点放在“治理”上。当前学术界对治理有两种不同的解读，一种认为治理是现代西方治理理论中的基础性概念，我国的治理概念是对这一理论的内涵特征和作用机制的深刻借鉴；另一种则认为我国的治理是立足于自身实际，通过深掘传统文化与现实需要而形成的本土名词。任何论争的实质都是观点和逻辑的碰撞，因此要明辨上述不同认识，就必须首先厘清这两种治理观点的生成与发展理路。

一、现代西方治理理论中的治理

现代西方治理理论的生成有着深刻的政治经济背景。一方面，经济全球化的纵深推进，使得某一国家或民族的治理问题超出了本国或本民族界限而成为公共问题，并呈现出共同性与一体性特征。在这种相互依存已成为各国的生存方式且呈不可逆转的潮流下，就需要国际组织、各国政府、各种非政府组织以及多边合作等诸多力量，运用民主、法治、平等、协商等方式确定各自的责任，最终实现对联属问题的解决和人类价值的实现。另一方面，调节经济社会发展的主要是市场和政府两种力量，并且这两种力量呈现出此消彼长的状态，即如果一个国家的发展程度高、自我管控强，就意味着其市场调节程度相对较高；反之，如果政府调节程度较高，则意味着其市场调节程度较小。在自由竞争阶段，西方国家经济社会发展主要靠市场机制调节，政府只负责维护法治环境和社会规则，充当“守夜人”的角色。但在凯恩斯主义盛行阶段政府逐渐趋于强势。然而随着经济社会发展，市场失灵与政府失灵的情况相继出现，传统意义上的“市场-政府”二分模式已无法适应公共管理的需要。在这种背景下，市场与政府之外的各种非政府组织或非营利组织开始兴起并获得蓬勃发展，逐渐成为现代社会的主体。

有鉴于此，斯特拉斯克莱德大学的格里·斯托克指出，治理其实意味着一系列来自政府部门、但又不限于政府部门的社会公共服务机构和行为者。 ^[1] 与之相类似，美国学者詹姆斯·罗西瑙认为，治理是一种为了共同目标而联结在一起的行为管理机制，这些管理行为的主体并不限于政府，目标实现也并非单纯依靠强制力量。 与此同时，众多西方学者都将市场与政府之外的其他主体的出现，以及各主体之间的相互协调合作作为“治理”出现的重要动因。这些主体同时存在，既使政府与其他社会组织之间进行有效协同并加以合作成为必然趋势，也使政府需要从强有力的执行者转化为网络治理与多中心治理中的个体要素。正如英国学者罗茨指出，作为社会控制体系的治理，是指政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。

二、国内学者关于治理“外生”“内生”之辨

在现代西方治理理论的影响下，国内部分学者试图从这一理论兴起的同构性出发来探寻我国治理的旨向。在这些学者看来，从经济角度来说，市场经济作为政府向市场让权的过程，一方面使政府的管理权限从“无限集”转变为“有限集”，要求人们在进行经济交往时必须遵循公平、自愿、协商的契约精神，公民的权利意识和契约观念随之得到提升和强化；另一方面，当跨国性经济交往日益频繁、协商一致原则成为必须，政府的经济管理职能不可避免地面临着转换升级压力。从政治角度来说，民主政治的发展、社会组织的涌现、《村民委员会组织法》等的颁布使公民社会的兴起成为可能，此外多方面自治改革的试水和推进在淡化行政强制色彩的同时，也有力推动了我国的民主法治进程。有鉴于此，这部分学者得出“市场经济与公民社会作为与西方治理同构的两大基因，决定了我国的治理与西方的治理并无二致”的结论。

与之不同的是，另有一部分学者认为西方“治理”一词的使用虽然有利于学术交流、思想碰撞和文明互通，但仅从名词表面和文字翻译是无法说明这两个概念语义相同的。 在他们看来，我国本土语境中的治理有着自身的文化渊源和政治意蕴，并非自外而内嫁接而来的舶来理论。

1.就文化渊源而言，“治理”一词中国古已有之，如“吾欲使官府治理，为之奈何”，“帝王克勤天戒，凡有垂象，皆关治理”等，就是很好的例证。传统孕育现代，现代源于传统。正是由于“传统文化中的‘治理’话语构成了新时代‘治理’的文化空间” ，所以习近平总书记才指出：“中国特色社会主义制度和国家治理体系具有深厚的历史底蕴” 。作为中华民族的“根”与“魂”，这种文化既孕育了“大同”“和谐”等独具中国特色的治理目标，也产生了“和而不同”“兼收并蓄”等具有民族烙印的治理方法。

2.就政治意蕴而言，可从如下三方面理解。（1）中国社会有着区别于其他社会的特质，“悠久的历史造就了独特的国家治理方式、价值观念和文化传统” ，因此作为传统治国理政实践的基本方式，道德规范、习俗规范、礼仪规范、法律规范等是我国古代社会保持长期稳定和谐的“治理密码”。（2）作为具有鲜明本土特色的治理实践探索成果，无论是传统的“修身、齐家、治国、平天下”的“家庭外溢式”治理，乡贤个人的“声望式”治理，介于官民之间“里正”“三老”的“疏通式”治理，“义庄”等民间组织的“慈善式”治理，还是我国现行的“民族区域自治”“城乡居民自治”等诸多治理方式，在外在形塑我国治理模式的同时，也内在生成了我国治理的基本理路。（3）政治层级结构与人口属地分布的独特性，决定了我国治理的推进需要采取“分化治理”的方式，并且由于这种“分化治理”建立在“党是领导一切的”和“要始终贯彻民主集中制原则”的基础之上，所以我国的治理还会呈现出层级递进和系统整合的特征。

三、本书语境中的治理

针对上述“外来”还是“内生”的争论，本书认为其意义不在于凸显治理理念的多元，而在于哪种认识更贴近于我国政治现实以更好地指导实践。事实上，当把“外来”的现代西方治理理论映照于我国社会现实，并试图打破相关治理困局时，就会发现其存在着“环境错位”与“主体错位”的双重困境。

1.现实环境错位。现代西方治理理论认为随着社会主体利益需求的多样化，多元主体就必然要打破“政府-市场”的二分模式，使二者的权力范围“让渡”一部分以使其他主体可以参与其中，即政府、企业、社会、个人等的边界发生改变，各类主体都在一个多元主体网络下协同合作、互利共赢。 然而，这一理论构想在我国显然是无法实现的。我国的治理主体虽然是多元的，但由于国家制度、政治环境、社会发展等的不同，所以并未真正形成多元主体平等协商的环境， 因此多元主体在参与治理实践时并不能采用平行参与的网状形式，而只能通过逐层代表制的方式来实现。

2.现实主体错位。现代西方治理理论主张的多元化与其强调的个人主义之间存在着内在逻辑关系，即不同个体基于各自利益和契约精神形成共同的组织或团体，通过共同治理来有效争取各自的诉求和利益。然而，我国的情况却并非如此。虽然有学者鉴于我国并不存在成熟的多元治理主体，而提出要“在一元结构框架内培植非政府公共组织和其他行为者，发挥其在社会公共事务管理中的作用” ，但在强调集体主义和民主集中制的历史传统与根本制度下，“个人服从集体”“少数服从多数”“地方服从中央”等作为协调多元利益关系的政治原则，在有效确保整体利益的同时难免压缩和损害了一些多元主体的成长空间与个体利益，即“一元化的政治结构与独立的多元主体之间的张力，会影响到多元主体的独立成长” 。这就是说，现代西方治理理论所要求的成熟的多元治理主体与我国的现实情况并不一致，而在主体失位的情况下，其理论自然无法有效指导中国的现实治理。

“治理”一词虽在古汉语中就有，但通过文献梳理不难发现其多表达的是整修、处理之意，如治理河流、治理腐败等。实际上，“治理”在我国政治领域长期处于“冷场”状态，其在党的十八届三中全会之后的“爆热”虽与新时代治国理政的需要密切相关，但同样不可忽视现代西方治理理论的“热”对其所产生的“催化剂”和“加速器”作用。事实上，无论现实治理中所蕴含的中国传统“和”文化元素，还是在治国理政中必须坚持马克思主义民主集中制原则，抑或在“始终坚持党的领导核心地位”的基础上借鉴西方多主体网格治理等方法，都说明我国语境下的治理是一个内涵丰富、包容并蓄的概念。有鉴于此，本书认为我国的治理既不是传统治理的“复归”和“重现”，也不是现代西方治理理论的“照搬”和“移植”，而是在借鉴和批判的基础上将对治理的关注由过去和外界转向现在和自身，从理论与实践两个层面深掘和拓展治理的内生逻辑与实践理路，以此来更好地映照中国现实、解决中国问题。因此，中国特色社会主义新时代的“治理”不仅是马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合 的产物，也是马克思主义批判借鉴现代西方治理理论的产物，是用马克思主义观察时代、把握时代、引领时代的具体成果。

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[1] Gerry Stoker, Governance as Theory: “Five Propositions”, International Social Science Journal , 2008.