第二节
依规治党的概念特征

历史和现实已充分证明，办好中国的事关键在党，途径是党要管党、全面从严治党。作为管党治党的长效机制和根本出路，依规治党主要是指在遵循政党建设规律的基础上，通过发挥党内法规的功能和作用来科学管党治党。依规治党是一个历史与现实、理论与实践相交织的范畴，它区别于党的建设、党的制度建设、制度治党等概念范畴，对其进行准确把握需从多方面着手。

一、依规治党的基本概念

（一）概念界定

根据马克思主义基本观点，概念作为一种理性认识，是指在对大量材料现象进行总结归纳的基础上，而提炼出的一些固有的、本质的、必然的规律性认识。也就是说，概念作为对事物一般特性与本质属性的概括与反映，是进行任何研究和创新都不能越过的第一步。同理，要研究中国共产党依规治党，也应从科学把握其概念开始。

依规治党作为一个全新的概念，生成于党的建设的具体实践中。自党的十八大以来，习近平总书记通过发表系列重要讲话，逐步形成了习近平新时代中国特色社会主义思想，并在这一理论体系中特别强调了全面从严治党的重要性和紧迫性。为更好地落实全面从严治党的要求，2014年10月党的十八届四中全会指出，党要依法执政就既需要依据宪法法律治国理政，也需要依据党内法规制度来管党治党。这就在明确治国理政与党的建设要依据两套不同的标准之外，还强调了党内法规是不同于国家法律制度的，是仅在党内发挥作用的价值规范。强调党内法规对管党治党的专有作用，标志着依规治党理念已初步形成，其概念已呼之欲出。2015年6月，习近平总书记在听取十八届中央第六轮巡视情况汇报时明确提出，要“坚持依法治国、依规治党”。这就意味着依规治党这一名词被正式提出。2015年10月，党的十八届五中全会强调新时代要“坚持全面从严治党，依规治党”。2016年10月，党的十八届六中全会通过了新修订的《中国共产党党内监督条例》，其中第2条明确要求：“尊崇党章，依规治党”。不难看出，这标志着依规治党被正式载入党内法规。2016年12月在全国党内法规工作会议召开前夕，习近平总书记再次强调指出，中国共产党要履行好执政兴国的重大历史任务和实现长治久安，就必须坚持将依法治国与制度治党、依规治党统筹推进，一体建设。在此基础上，2017年党的十九大正式把“依规治党”写入党章修正案，从而使“依规治党”成为全党的权威规范表述而被广泛使用。2022年党的二十大再次强调了这一问题。

这一概念的产生过程不仅说明了中国共产党管党治党思路的重要变化，也反映出中国共产党在从严治党过程中始终探寻更高的标准和更严的手段。由于党中央对这一问题的阐述多散见于党内文件中，且通常与“依法治国”“制度治党”“思想建党”等连用，并未对其确切含义进行过具体阐释，因此众多学者纷纷对其进行了界定和解读。但正如德国社会学家卡尔·曼海姆所指出的，我们应当意识到，不同境况中的人使用同一术语或同一概念时，所表示的经常是完全不同的东西。 当前，学术界对何为依规治党，还未形成统一的认识，不过从已有界定来看，大部分学者都是以对“规”的理解为着眼点，来对依规治党的基本内涵进行界定和把握。

在古汉语中，“规”的本义是指画圆的器具。如《孟子》一书中曾提到“规矩，方圆之至也”，这里的“规”就是指圆规或者圆形的标准。随着使用范围的扩大，后来“规”的内涵延展，逐渐引申出准则、规则、法度等释义。如《史记·司马相如列传·难蜀父老》中有这样的表述：“必将崇论闳议，创业垂统，为万世规”，这里的“规”即为标准、准则之意。又如《韩非子·饰邪第十九》提到：“释规而任巧，释法而任智，惑乱之道也”，这里的“规”则为规范、规则之意。不难看出，作为名词的古汉语中的“规”，通常可理解为标准、准则、规范、规则、法度。然而在依规治党语境下，“规”却是一个众说纷纭、存在争议的概念，不同流派的不同学者有着各自不同的解读方式，可谓仁者见仁、智者见智。具体来讲，大致可分为以下几种观点。

1.认为党内法规应是一个宽泛的概念，包括多方面的制度规范。如柯华庆认为“规”包括“党内法规”和“党导法规”两部分，其中前者是党对自身的要求，是指根据有关规定和程序，由党的相关组织制定的调整党内各种关系的规范性文件；后者则是对党的相关领导活动的各类规范，其作用是为了理顺党与非党的关系，是指党的相关组织依据有关规定和程序而制定的规范党的领导秩序的正式制度。 与之不同的是，魏治勋认为可根据不同口径把“规”分为3个层次：第一层次是按照中国共产党党内法规制定条例界定的“规”；第二层次是按照党内法规备案要求界定的除第一层次之外的其他法规；第三层次是区别于第一层次和第二层次成文法规的不具有规范形式的不成文规矩。 李忠则从具体标准出发，把“规”界定为包含党章、与党章相关的法规以及政治、思想、组织、作风、反腐倡廉等7个方面在内的法规制度总和。 鞠成伟认为，依规治党作为对党进行规范之治的重大战略举措，意味着国法、党规、规矩等都要运用到党的建设实践中来，因此依规治党之“规”应当扩大内涵范围，将效力等级差别显著的党内法规、国家法律、政治规矩等都囊括在内。 不同于以上学者认为“规”是一个有特定内容和专属概念的观点，有学者把“规”与党的纪律和规矩等同起来。如魏晓文认为依规治党要建立和完善党内法规制度体系，以此严明党的纪律和规矩。 还有学者从治国理政角度对“规”进行解读，如蔡志强认为依规治党是为了提高党的治国理政能力，以最终实现对经济社会发展的领导。有鉴于此，他认为：“依规治党必须要通过国家法律与党内法规来实现党组织运行的科学性与规范性，在此基础上处理好党与国家、党与社会、党与市场的关系。”

2.认为应狭义地理解“规”，将其确定为区别于其他法律制度规范的、在党内法规制度体系中处于较高“位阶”的党内法规。如刘长秋认为：“依规治党的‘规’区别于宪法法律等法治规范，特指在党的内部可以发挥自我约束作用，规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规。” 李林认为，“规”专指党内法规。在此基础上，为将党内的法规与制度、纪律、规矩等区别开，他将“规”定义为：特定主体依照程序制定的具有规范性、强制性的行为规范的总称。 与之类似，王平认为“规”是由党的中央组织和省、自治区、直辖市党委在内的具有制定权的党组织制定的，制定主体的专有性必然会将党内法规与其他制度法律等区别开来。因此，在他看来，党内法规既不等同于党的法规，也不同于国家法律，它需要依靠党的纪律来约束实施，比法律有更高的要求和更严的标准。 在上述认识的基础上，宋功德认为“规”区别于党的其他制度，“重在创设党组织职权职责、党员权利义务、针对违法违纪行为的处分处理，在管党治党的法规制度体系中居于脊梁地位，发挥中坚作用” 。

尽管学界对依规治党之“规”的界定存在争议，但通过梳理党中央的相关决议及规范性文件不难发现，其有特定内涵。如党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：党的依法执政既要求党要依据宪法和法律来治国理政，也要求党要依据党内法规制度来管党治党。在此基础上，2017年6月印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》进一步指出：到建党百年时，要形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系。这就不难看出，中国共产党依规治党之“规”并不是笼统意义上的党的制度或党的规矩，而是专指党内法规，即由党的相关组织制定和实施的用来调整党内关系，对党的相关组织和党员干部的要求高于国家法律约束力的制度规范。

鉴于此，本书认为作为管党治党的新形式，依规治党主要是指在遵循执政党建设规律的基础上，以党章为根本依循，通过发挥党内法规的功能和作用来实现科学治党，在提升政党自身建设能力的同时，提高党治国理政的能力。具体来说，就是依靠和运用包括党章在内的各项党内法规调节党内关系，规范党员行为，解决党内问题，促进党内各项事务的制度化、规范化、法治化，扎实有序地推进党的建设、管理和监督，最终把我们党锻造成为坚强的领导核心。

（二）注意要点

依规治党是一个内涵丰富的科学体系，对其的精准把握可从以下几个方面入手。

1.依规治党是对中国共产党执政规律深刻把握和创新的结果。共产党执政规律是处于执政地位的共产党，在其自身活动与执政实践中所存在的各种固有的、本质的、必然的联系。科学认识这一规律，是党自觉能动地开展自身建设和进行科学执政的依据，是党保持先进性、纯洁性的不竭源泉，是党完成自身历史使命的必备前提。因此，共产党人必须在执政实践中深入研究、正确认识、科学把握这一规律。事实上，这一规律包含了诸多具体规律，理论创新和从严治党即是其中两条重要规律。一方面，依规治党理论是在借鉴中国传统文化中律法管理思想和现代治理理论的基础上，对马克思主义党建原理和中国共产党自身建设理论的深度挖掘与时代创新；另一方面，“党内法规制度建设是全面从严治党的内驱力” ，作为党的建设的重要一环，它是党建工作先进经验与良好做法的总结升华，其所体现的现实指导和行动指南的功能属性与制度本身所具有的根本性与全局性特征，能够普遍约束和强制规范党内的权、事、吏，切实将“从严”要求落实到党建工作的相关方面中。不难看出，依规治党其实是理论创新和从严治党两大规律时代化的产物，是共产党执政规律在新时代的具体体现。

2.依规治党是党的制度建设发展到现代治理阶段的产物。受诸多因素影响，长期以来中国共产党对制度建设的认识局限于制度供给，往往忽略了制度意识、制度文化、制度权威和制度执行等深层次问题，这就不可避免地造成诸多制度流于形式、法治不如人治等问题。党的十八大以来，随着党面临的“四大考验”和“四种危险”日益复杂和尖锐，落实党要管党、全面从严治党的任务变得更加繁重和紧迫，依规治党才得以提出并成为全面从严治党的重大创新成果。不难想见，除需解决传统的制度短缺、制度错位等老问题外，依规治党更关注如何在确立制度意识与制度文化的基础上有效形成制度权威，进而在此基础上切实增强制度执行力等实践层面的问题。这就是说，随着党内法规等制度体系的建立健全，党中央试图通过依规治党将党的制度建设的重心从建章立制转为制度治理，以此来真正解决制度意识、制度文化、制度权威、制度执行等法治治理中的深层次难题。如同从“法制”到“法治”是一种飞跃一样，建章立制只是依规治党的前提基础和党的制度建设的低级阶段，“治”才是依规治党的核心与关键。所以，依规治党命题的提出不仅使党的制度建设进入高级阶段，也成为新时代党的制度建设的核心和目标。

3.依规治党是对传统管党治党理念的重大改良和升级。依规治党与传统管党治党之间的关系，其实就是治理与管理、修理、统治之间的关系。具体来说，管理是指对组织所拥有的各种资源进行支配、领导、控制，以期达到预定目标的过程；修理是指对已破损的事物进行修补整理；统治是指国家专政部门通过暴力机关来管控社会以实现政治稳定和长治久安。不难看出，上述三者强调的都是由上而下的支配和服从，具有分明的辖属理念与行政色彩，它们较多地注重效率，主体构成较为单一和固化。与之不同的是，治理是多元化参与主体以一定的价值目标为原则，通过法治、合作的行为模式共同参与到社会公共事务的管理中，以维持良好的社会公共秩序，实现政党、政府、社会、市场、公民之间的良性互动。不难看出，传统的管党治党是党内各级领导运用各种规章制度对组织和个人进行有效整合，以实现相关目标的政治活动；而依规治党则是通过把民主集中和法治治理融入党建活动的各方面，在全党树立起制度意识、制度文化和制度权威，从而在增强制度执行力的基础上实现党的各项目标的动态过程。显然，依规治党和传统的管党治党在权威主体、运行向度、实现方式等方面都存在重大差别，是前者对后者的重大改良和升级。

二、依规治党的主要特征

（一）依规治党中的“规”专指党内法规，而非泛指各类制度的党的规矩

党的规矩包括党内和党外的各种正式制度与非正式制度，党内法规则只是这些规矩或制度中的一个组成部分。从理论与现实的诸多情况来看，依规治党中的“规”只能是指党内法规，并不包括党外的规章制度和各种非正式制度等其他党的规矩，原因如下。（1）可避免相关党建理论出现逻辑混乱。2015年6月印发的《中国共产党党组工作条例（试行）》通知中要求：“各级党委要从全面从严治党、制度治党、依规治党的战略高度”这是中央首次使用依规治党一词。2016年12月，习近平总书记指出，我们党要完成诸多历史使命，就必须坚持依法治国要与制度治党和依规治党统筹推进、一体建设。 此后，党中央对这一问题又进行了多次强调。显然，这就将制度治党与依规治党进行了有效区分。也就是说，为了强调党内法规重大而独特的作用，党中央特意将党内法规从党的规矩或制度中单列出来，从而使依规治党成为与制度治党各有所指的全新概念。 这不仅更符合党内法规与党的规矩或制度之间的客观情况，也有效避免了相关党建理论出现逻辑混乱。（2）全面从严治党的客观要求。依规治党是在2012年以来全面从严治党背景下提出的一种治理方法，是为了提高党建科学化水平和确保党与国家长治久安。作为我国工人阶级和中华民族与中国人民的先锋队，中国共产党的各级组织和党员干部自然应用标准更高、要求更严的党内法规来约束自己，而不宜用包括全体国民和社会成员都需遵守的宪法、法律在内的党的规矩这一宽泛的低标准，来同等约束这些“先进组织和优秀成员”，从而有违全面从严治党的初衷和要求。事实上，这正是“治国必先治党、治党务必从严、从严须有法度”提法由来的内在原因。

（二）依规治党所依靠的党内法规具有在继承中完善和在发展中创新的显著特征

依规治党是通过党章、准则、条例、规则、规定、细则、办法等一系列党内法规制度，来管理和规范各级组织与全体党员干部思想行为的现代化、法治化、科学化的方法。这就需要一方面通过确立制定党内法规制度的原则和方法，既增强法规建设的系统性和严密性，也使依规治党逐步走向正规化和科学化；另一方面，在全面清理党内已有法规制度的基础上，健全扎紧以党章为中心的党内法规制度的“笼子”。为此，2013年党中央先后下发《中国共产党党内法规制定条例》与《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，由此确立了党内法规制定的原则和方法，从而使党内法规制度建设更加规范科学。与此同时，党中央从2012年7月到2014年12月，用两年多时间对1949年10月到2012年6月出台的全部党内法规进行了集中清理。其中322件被废止，369件被宣布失效，两者合计达58.7%。 在此基础上，2012年以来党中央陆续颁布了一系列法规制度，逐渐形成了以“1+4”为基本结构框架的党内法规制度体系。在此基础上，从2018年11月到2019年4月对党内法规制度进行了第二轮集中清理，在上一次清理的基础上宣布废止54件、失效56件、修改8件。 同时，其所提出的“今后一般每5年对党内法规和规范性文件开展一次集中清理”，事实上是从顶层规划层面为党内法规制度建设与完善提供了现实指引。

（三）依规治党更加强调树立党内法规制度的权威性

多年来，党的制度建设中存在一种无奈尴尬和让人头疼的问题，即一方面党内法规制度越来越多，可很多制度却往往成为摆设；另一方面，党内潜规则大行其道，党内法规这些“明规则”虚设问题不断加重。这就造成党内弄虚作假、阳奉阴违、贪污腐化等问题日渐加重，政治生态和社会风气持续恶化。对此，习近平总书记多次指出，“我们的制度不少，可以说基本形成”，但是法规条例如果在执行实施的过程中被视为空文，加之没有相应的监督和制约，使违法乱纪现象无法得到及时有效的惩罚和禁止，就会导致破窗效应，使党内违规行为越演越烈，进而污染整个政治生态。 这实际上就提出了制度权威的问题。因此，党的十八大以来党中央在推进依规治党的过程中，把制度权威的树立摆在十分重要的位置。为此，党中央一方面通过提高制度设计的民主性来增强党员对法规制度的认同；另一方面，通过“零容忍”惩治腐败，强化党内法规制度的执行力和刚性约束，使制度成为不可触碰的“高压线”，从而使广大党员干部遵规守纪的自觉性显著提高，推动了制度权威的形成。

（四）依规治党使制度建设贯穿于党的建设的各方面

党的十九大所提出的新时代党的建设总体布局指出，要将制度建设贯穿于党的建设的各方面。事实的确如此，2012年以来在全面从严治党战略和依规治党逻辑的推动下，党的各方面建设都包含着制度建设的内容，各方面工作的开展也都用制度予以了规范和保障。如在党的政治建设方面，政治纪律本身就具有制度属性，政治建设的持续推进显然需要这些制度为其保驾护航；在党的思想建设方面，思想教育的内容、方式及其长效机制的形成都需要用制度来规范；在党的组织建设方面，不仅民主集中制是根本组织制度与领导制度，而且其他组织规定也都需要靠制度规定才能真正落实，所以各项组织工作也都具有强烈的制度属性；在党的作风建设方面，很多关于作风的规定与要求都是用制度来安排落实的；在党的纪律建设方面，纪律规定本身就是制度规定，并且纪律的遵守与执行也需要用制度来保障。 因此，将制度建设贯穿于党的建设的各方面与全过程，实现党的建设的规范化、程序化与制度化是管党治党在中国特色社会主义新时代的经验总结，也是全面从严治党战略和依规治党取得巨大成效的重要原因。

（五）依规治党要求内部监督与外部监督协调统一

依规治党作为一个动态治理过程，其作用效能体现为有效解决权力配置、党务开展、工作运行中的各种问题，维护党的先进性、纯洁性和保证党的凝聚力、战斗力。而党内监督作为协调党组织与党员活动以及党内各项行为规范之间的保障，是解决和预防党内不良现象与行为的必要手段。 对比二者的定义不难发现，党内监督所指向的监督客体和目标向度与依规治党的治理客体与治理目标，是同构相通且高度一致的。正是从这个意义上讲，依规治党本身就包含着执政党的自我监督要求，即执政党内部对执政党自身的监督。然而，依规治党的自我监督归根到底是执政党内部的运作机制，缺乏相应的检验标准与外部约束，不可避免地会出现片面监督和有限监督等问题，在这种情况下，党外监督就变得不可或缺。正如习近平总书记强调的：除去“加强党的内部监督”外，还要“强化公开，依法公开权力运行流程，让广大干部群众在公开中监督”。 显然，这就要求在加强党内监督的基础上，将党内监督与国家机关监督、民主党派监督、群众监督、媒体监督、舆论监督等有效结合起来，从而“形成强大的党外监督合力” 。

（六）依规治党是阶级性与社会性、历史性与时代性的相互统一

1.阶级性与社会性的统一。政党是从社会中产生又高于社会的组织，一旦脱离社会，就会直接导致其政治身份的失效。作为阶级斗争的产物，政党从其产生之日起就带有鲜明的阶级色彩，正如列宁曾指出：“党是阶级的先进觉悟阶层，是阶级的先锋队。” 中国共产党作为源于人民的无产阶级政党，必然要求要以实现人民幸福为使命担当。同时，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，掌握着我国的公权力和全部社会资源的支配权，是社会公权力的代表。换言之，中国共产党兼具执政党与领导者的双重身份，决定了其不仅需要代表和维护本阶级利益，还需要关注和维护社会整体利益，也就是要实现使命担当者与权力所有者之间的平衡。即一方面，作为领导核心，中国共产党要永葆执政地位，需要在自身建设中以全面从严的标准来要求自己，不断建设和完善依规治党的党内法规体系，扎密扎牢制度笼子。另一方面，作为执政党，我们党要稳固执政根基，需要广泛听取人民群众的意见和建议，让社会公众参与到管党治党的全过程，赢得社会公众对党的支持与拥护。始终谋求权力所有者与使命担当者之间的平衡，使得阶级性与社会性共同体现于依规治党的全过程。2.历史性与时代性的统一。中国共产党从成立之日起就十分重视对自身的治理与建设。从党的一大制定纲领、党的二大制定并通过党章等搭建管党治党的基本架构开始，到随着革命的深入和形势的变化不断对党的纪律进行补充完善，再到党的十八大以来党中央从中国特色社会主义事业全局出发，不断创新和改革管党治党的思路与方法，又到提出要坚持依规治党与制度治党统筹推进、一体建设，要按照党的十八大以来中央历次全会的部署，认真贯彻落实《关于加强党内法规制度建设的意见》 ，进而到党的十九大和党的二十大通过了关于《中国共产党章程（修正案）》的决议，都表明中国共产党始终坚持与时俱进，能够根据世情、国情、党情的变化不断对党章作出符合不同时代要求的修改，而对党章的修改与完善从本质上来讲是为了使管党治党的依据更加科学化和时代化。因此从这个意义上可以说，“一部近百年的中共党史，一定程度上而言，也是一部中国共产党依规治党的历史” 。不难看出，历史性与时代性的紧密结合是新时代中国共产党依规治党的又一鲜明特征。