第三节
分析框架

对国家安全的考量一直是限制世界各国政府信息公开的重要因素，甚至是政府拒绝公开信息的首要原因。这种现象主要受传统安全观影响，使得政府信息公开与国家安全之间存在矛盾，甚至对立。在信息化、网络化和全球化急速发展的今天，以综合安全、合作安全和可持续安全为核心内容的总体国家安全观逐渐被广泛理解和接受。在这一理念下，尽管政府信息公开与国家安全之间的对立不可能彻底消除，且某些信息的保密在维护国家安全中依然必不可少，但这一新安全观为打破传统对立思维模式提供了新视角。基于上述理论基础，本书建构了政府信息公开安全分析框架。

一、论证逻辑

（一）理论廓清：国家安全与政府信息公开的辩证关系

一方面，政府信息公开为维护国家安全提供坚实基础。首先，政府信息公开能够增加政府行为的透明度，使政府在公众面前负责，并增强公众对政府行动的监督能力。这种透明度有助于预防和发现内部腐败、权力滥用和不当行为等问题，从而减少对国家安全的内部威胁。政务公开还能加强公众与政府之间的互动和沟通。公众可以通过了解政府的政策、决策过程和行动，更好地参与公共事务，表达自己的意见和关切。政府能够及时获取公众的反馈和建议，从而更准确地评估国家安全形势并制定相应的措施。其次，政府信息公开也有助于建立和加强政府与其他国家以及国际组织之间的合作与信任关系。通过公开政府的政策和行动，国际社会可以更好地了解和评估一个国家的意图和承诺，从而加强多边合作和共同应对安全挑战的能力。2020年新冠疫情大规模爆发，各疫情发生国在采取隔离措施的同时，及时向世界公布疫情信息、向世界卫生组织通报情况。虽然疫情国公开政府的信息，使本国短期经济利益遭受严重损失，但赢得的却是日后更大的市场和长期的收益，获得的是长期的经济安全和国家声誉。总之，政府信息公开为维护国家安全提供坚实基础，通过增加政府行为的透明度、加强公众参与和建立国际合作与信任，为国家安全的维护提供了重要支持。

另一方面，高度安全的国家状态是政府信息公开的重要前提。政府信息公开是现代社会中的重要民主原则之一，旨在提高政府的透明度和强化问责机制，加强公众对政府行为的监督能力，并促进公众参与决策公共事务。然而，要实现有效的政府信息公开，必须建立在高度安全的国家状态之上。首先，政府信息公开的前提是确保国家安全。国家安全是国家生存和发展的重要基石，涉及国家的主权、领土完整、政治稳定、社会秩序以及人民的生命财产安全。在政府信息公开的过程中，必须严格审查和保护那些可能对国家安全构成威胁的信息，特别是涉及军事、情报、反恐、网络安全等敏感领域的信息。其次，高度安全的国家状态为政府信息公开提供了安全环境。在一个相对安全的国家状态下，政府能够更好地保护信息的安全性，确保政府信息公开的过程不受到恶意攻击，避免导致信息泄露或滥用。政府可以投入更多的资源和技术手段，建立健全的信息安全体系，保护政务信息的完整性和机密性。另外，高度安全的国家状态也为政府和公众之间建立信任提供了基础。公众只有在对国家安全有信心的前提下，才会积极参与政府信息公开的过程，并愿意分享自己的意见和建议。政府在确保国家安全的同时，通过建立透明、负责任的政府形象，增强公众对政府的信任和支持，进而推动更广泛的政府信息公开。最后，高度安全的国家状态为政府提供了更好的管理和协调能力。在面对复杂的安全挑战和威胁时，政府能够更好地集中资源和信息，制定科学合理的政策和措施。政府可以通过高效的信息共享和协调机制，促进政务信息的及时传递和应用，提高政府决策的科学性和灵活性。可见只有在安全的国家状态下，政府信息公开才能够发挥其应有的作用，实现民主、透明和有效问责的目标。

（二）案例揭示：国家安全视阈下政府信息公开的逻辑阐释

其一，政府信息公开安全问题存在的必然性。人工智能的全球性、跨域性与虚拟性已经在一定程度上带来了政府信息公开的安全风险。2022年1月至2022年10月，在被报道的180起全球政企机构重大数据安全事件中，有16.1%涉及政府机构、事业单位的数据安全，占比最高。 例如，美国情报机构通过“棱镜”“码头”和“核子”等计划对多个国家“政府安全数据”进行监控和窃取，严重威胁其数据安全。面对这些高精度、隐蔽性强、自我销毁、对抗性强且难以追踪的情报窃取系统，各国防范难度很大。近年来，我国已成为美国情报机构的重点监控对象，随时面临数据入侵风险。若政府信息公开或数据开放的某些环节出现问题，可能对我国的经济、社会和商业安全造成巨大损失。

各类风险交错融合、相互影响、复杂多样，渗透于当今中国社会各个层面，对生产生活产生深远影响。如部分运输线路、水利建设、农业生物基因资源、水资源、军事系统等方面信息的公开，可能会间接危害国家安全。 也存在企业经营数据或者技术信息等商业秘密被泄露的风险。 另外，公民群体信息公开易导致“信息失控”，对社会稳定产生潜在风险，如新冠疫情期间频发公民隐私权被侵犯事件。 此外，政府信息公开主要依托网络平台，而网络平台的运行必然涉及数据更新、功能迭代、端口界面优化升级等一系列维护需求。2022年7月，国家计算机网络应急技术处理协调中心检测发现，我国境内有22个政府网站（即英文域名以“.GOV.CN”结尾的网站）遭到篡改，另有17个政府网站被植入了后门程序。 大数据时代我国总体国家安全观格外注重信息安全，线下情报战已逐步转移至线上，政府数据共享平台所存储的海量信息资源直接关系到国家的发展与利益，引发“数据窃取”“数据攻击”以及“数据污染”等各种安全问题。 这是我国政府信息公开、数据开放将长期面临且难以回避的一类安全风险。

其二，保障政府信息公开安全的必要性。信息时代背景下，信息资源的保护和摄取能力构成国家安全保障能力的关键。在推进信息化建设和数字化转型的过程中，政府信息已成为现代治理的重要资源，支持现代行政的决策制定，是提升治理能力、促进社会进步的关键手段。政府信息公开不仅能够提高政务透明度和工作效率，还在推动创新、改善公共服务以及促进经济增长方面具有积极作用。然而，政府信息公开还需平衡信息共享与隐私保护之间的关系。信息泄露或滥用可能侵害公民合法权益，信息公开中的失误或不当操作也可能影响社会秩序、公共安全和国家利益。因此，建立有效的安全保障机制，确保政府信息公开的安全性与可控性，这不仅是政府信息公开工作的首要任务， 也是国家安全保障体系的重要内容。但我国政府信息公开、数据开放工作起步较晚，对保障信息安全尚未给予足够的重视。

根据Verizon发布的《2024年数据泄露调查报告》（ 2024 Data Breach Investigations Report ），2024年DBIR共分析30458起安全事件和10626起确认的数据泄露事件，受害者来自94个国家。与前一年相比，发生的安全事件和确认的数据泄露数量翻了一番，创历史新高。其中68%的违规行为涉及人为因素，导致数据泄露的主体有外部人员、内部参与者、合作伙伴、多方当事人、有组织的犯罪集团、民族国家或国家的行为者。 在2023年1月至12月期间，政企机构发生的重大数据安全事件中（仅部分列举），72.7%的安全事件由外部威胁引起，4.0%由内部人员违规操作所致，有8.0%归因于内部人员泄密。就攻击者的目的而言，60.2%的外部威胁旨在窃取数据，而数据破坏位列其次，占比为11.4%。从全球重大数据泄露事件造成的影响来看，44.1%的事件导致个人信息泄露，26.8%的数据安全大事件导致商业机密泄露，9.1%的事件涉及政府机密。 安全是信息公开的生命线，只有更好地保护和利用，才会有更好的公开。

从政府层面看，信息公开与数据开放已成为当代政府治理创新的核心议题。在这场改革中，“风险”和“价值”是政府信息公开不可分割的两方面。风险并不意味着对价值的否定，相反，强化对风险的预判和防范正是为了实现政府信息公开价值的最大化。维护政府信息公开安全是保障政府行政秩序、提升信息公开效率、实现国家信息安全的核心环节。尽管各地在推进政府信息公开的进程中遇到一定显性安全问题，也存在不少隐性安全风险，然而，公开与开放是大势所趋，不能因噎废食，而应正确处理好加快公开、安全保护与公开信息价值实现之间的关系，在信息公开与国家安全中寻找公开策略的平衡，推动信息公开工作的进程，妥善保护涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及法律法规明确不能开放的政府信息资源，确保公开工作的安全有序，提高政府信息公开的广度和深度。

从国家层面来看，在大数据时代，政府信息公开政策如何在引导信息公开的同时保障国家安全已经成为一个非常重要的课题。政府信息公开政策需要同国家安全政策保持协同。信息公开与国家安全之间存在天然的紧张冲突关系，信息公开扩大了信息风险敞口，可能诱发信息泄露风险、信息违规使用风险和个人信息保护风险等，威胁国家安全、经济安全和隐私安全。如何协调好信息公开的相对自由和国家安全的绝对保障是新时代政府信息公开面临的重大挑战。处理好公开发展与保障安全的关系成为地方政府信息公开持续有序推进的关键所在。平衡好国家安全、开放透明型政府发展以及隐私保护关系，成为政府信息公开健康与可持续发展的关键着力点。恰逢“百年未有之大变局”，我国分别出台《网络安全法》与《数据安全法》，从顶层设计明确了保障信息数据安全的必要性。2019年互联网数据中心（Internet Data Center）预计，2025年中国将产生48.6ZB的数据，占全球27.8%，中国将成为最大的“数据圈”。 保障中国“数据圈”安全，也是确保国际安全体系的重要内容。

二、分析框架

（一）分析框架来源

刘跃进在定义国家安全学这一新兴学科时指出：“国家安全学从总体上研究国家安全本身及其相关影响因素，探讨危害国家安全的要素以及国家安全保障问题，旨在揭示国家安全的本质与规律。这门学科力求探索合理的国家安全观和战略，最终为国家安全实践提供服务，是一门综合性、应用型的政治科学。刘跃进还提出了一个初步的“四面一体国家安全体系”，包括国家安全本身、其构成要素、影响国家安全的因素、危害国家安全的因素以及安全保障。 国家安全作为一种免于危险的客观状态，可以划分为内部安全和外部安全，其中，内部安全即狭义上的国内安全，指的是国家免受内部威胁和危害的状态；外部安全则是狭义的国际安全，指国家免受外部威胁和侵害的状态。影响国家安全的因素可分为自然因素和人为因素，其中人为因素进一步划分为内部和外部两个层面。危害国家安全的因素同样包括自然灾害和人为灾害，其中人为灾害分为“内忧”（内部因素）和“外患”（外部因素）。国家安全保障体系由保障机制和保障活动两部分构成，保障机制包括以军政机构、情报部门等为代表的硬件设施，以及法律法规、安全战略等软性内容；保障活动则分为依赖硬手段的操作和依赖软手段的行动。 “四面一体国家安全体系”是一个要素齐全、要素间关系清晰的国家安全总体系，本书比照这一总体系的框架，构建了一个“四面一体政府信息公开安全体系”，该体系涵盖政府信息公开安全的构成要素、影响因素、危害因素以及安全保障机制（见图1-1）。

任何理论分析框架都只是对现实的抽象表达，无法完全与现实等同。分析框架本质上是一种认知工具，旨在为理解和解释现实世界提供大致思路。“四面一体政府信息公开安全体系”分析框架同样只是一个初步的理论假设。接下来的内容将结合实际进行验证和补充，并为探讨政府信息公开对国家安全的影响这一研究主题提供支持。

（二）分析框架的构成要素

刘跃进提出国家安全是一个标志国家处于无危险的客观状态的概念，意味着国家既不受外部、内部敌对势力和自然因素的威胁与侵害，也不存在内部混乱与失序。 鉴于此，本书将政府信息公开安全定义为一个标志政府信息公开没有风险的客观状态的概念，即政府信息公开既没有外部的威胁和侵害又没有内部的混乱和失序的客观状态，本书将政府信息公开安全定义为一种政府信息公开无风险的客观状态，即政府信息公开既不受外部威胁和侵害，也不存在内部混乱和失序，从而实现政府信息公开最大化，确保公民权益和国家安全（见图1-2）。

在“四面一体政府信息公开安全体系”中，政府信息公开安全本身及其构成要素是第一个方面，即在国家安全总体系下，本书所研究的政府信息公开安全构成要素包含内部安全和外部安全，涉及国家安全二级要素 中的信息安全、经济安全、政治安全、军事安全等。影响政府信息公开安全的各种因素则是需要进一步讨论的政府信息公开安全体系的第二方面内容，即内部因素和外部因素。内部因素是指一国内部影响政府信息公开安全的因素，包括政府信息公开制度、国民素质、政府文化等；外部因素是指一国之外影响该国政府信息公开安全的因素，包括国际信息公开生态环境、他国信息战略等。

国家安全学不仅研究政府信息公开安全的具体内容，还分析可能侵犯或威胁其安全的风险因素，以便为保障政府信息公开安全及国家安全提供更为具体的路径和方法。研究政府信息公开安全治理时，首先需要确认其面临的威胁，回答“存在哪些威胁”这一安全研究的基本问题。正如威胁国家安全的因素可以分为自然因素和社会因素，即“天灾”和“人祸”，同样，威胁政府信息公开安全的因素也可以分为自然因素和社会因素，本书认为危害政府信息公开安全的因素主要为人祸，包含内部威胁和外部威胁两个方面，内部威胁主要来自国内个体或组织，外部威胁则来自其他国家或国际组织。

无论是阐明政府信息公开安全的丰富内涵，还是探讨其影响因素，抑或是分析其威胁因素，最终目的都是为了在实践中有效维护政府信息公开安全。政府信息公开安全保障体系包括应对内部威胁和应对外部威胁的保障体系，其中应对内部威胁的保障体系包含制度体系、法规政策等，应对外部威胁的保障体系包含情报战略、提升技术等。

信息内容有些是保密的，但更多的是公开的。在人类社会生活和国家安全实践中，公开信息远多于机密信息。尽管公开信息不存在泄露与否的问题，但仍然面临是否被特定形式窃取的风险，尤其是涉及信息是否受到损坏或其存储和传递是否面临威胁的问题，这便是公开信息的安全问题。尽管秘密信息及其安全问题更为重要、更引人关注，且被专家学者广泛重视，成为信息安全和国家安全研究的主要焦点，但国家安全实践不仅需要保障机密信息的安全，同样也要确保公开信息的安全。因此，国家安全学在重视秘密信息安全研究的同时，必须将公开信息及其安全问题纳入研究范畴。

当前建立健全国家信息安全法律制度，必须统筹传统信息安全与非传统信息安全、公开信息安全与机密信息安全以及政府信息安全、机构信息安全与个人信息安全，这样才能构建一个总体性的国家信息安全法律体系，做到全面覆盖、全面指导国家信息安全工作。 完善现代国家安全体系、构建“四面一体国家安全体系”的核心目标是维护国家安全，从某种角度看，“四面一体国家安全体系”也可以被称为“四面一体国家安全保障体系”。 同样，完善现代化的政府信息公开安全体系，建立“四面一体政府信息公开安全体系”，其最终目的是确保政府信息公开的安全。因此，“四面一体政府信息公开安全体系”也可以称为“四面一体政府信息公开安全保障体系”或“现代政府信息公开安全保障体系”。这一体系对于维护国家安全、维护社会稳定和促进经济发展、保障公民权益具有至关重要的意义，不仅能够应对当前挑战，更能预见未来风险，从而为国家长远发展提供坚实的信息安全保障。

综上，本章通过对核心概念的精确定义确立了研究范畴和对象，并基于西方国家安全理论渊源，对我国总体国家安全观展开具体阐释，探讨信息公开与国家安全之间的作用机制，揭示在不同情境下两者之间可能出现的张力和平衡点。这一理论视角不仅为分析框架提供了必要的理论支撑和方向指导，也确保了整个研究框架在处理复杂的政府信息公开问题时的逻辑性和实用性。依托这些理论洞见，本书设计了“四面一体政府信息公开安全体系”的分析框架，该体系不仅响应了信息公开的广泛需求，同时也坚守了国家安全的根本要求。这种从理论到框架的逻辑推进，是本章构建有效研究框架的关键，也是保证研究成果深度与广度的基石。