第一节
本书缘起及学术价值

一、本书缘起

历史学家克罗齐（B. Croce）的名言“一切真历史都是当代史”，是一个对人文社会科学研究极具启发价值的论断。当过去的历史对于今天还具有某种意义，特别是当今天的问题是从历史发展演化而来或者可以从历史中找到影响因子时，便凸显重要意义。今天，包括中国在内的世界各国，几乎都会面临政府信息公开与国家安全之间的内在矛盾与冲突。这个重大现实问题，使得历史上的政府信息公开与国家安全问题进入我们的关切和考察范围。就本书而言，这一关切与兴趣至少有两方面重要理据。

一方面，现代国家安全建设视域下的政府信息公开与国家安全存在冲突。当今世界，在民众日益增加的信息需求下，社会对信息公开的呼声越来越高。公共传媒也期望更广、更多、更快地传播信息，以满足受众的信息需求。同时必须看到，信息公开会对信息保密带来更大的冲击。换言之，公共媒介会对信息保密构成挑战。从境外一些中国问题专家获取中国情报的手段看，公开发行的报纸、杂志、官方报告等，就是其重要的凭借。 因此，应保密的信息若被媒体，包括官方媒体泄露，不仅可能造成经济损失，也可能威胁国家安全。2019年中华人民共和国国务院令第711号公布修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》（下文简称《条例》）。《条例》的修订进一步明确政府信息公开界限，并指出不予公开的政府信息包括：依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全或社会稳定的政府信息，以及公开可能对第三方合法权益造成损害的政府信息。此外，《条例》规定：行政机关的内部事务信息、过程性信息和行政执法案卷信息可以不予公开。《条例》所调整的核心矛盾是公开一般信息与保守国家秘密之间的关系。保守国家秘密被设定为信息公开的重要边界，以防止信息公开导致违反保密制度、损害国家安全及利益。通过确立政府一般信息公开的原则与特殊信息保密的原则，寻求公众知情权与保护国家秘密之间的动态平衡。2024年新修订的《保守国家秘密法》第三十五条新增了信息公开保密审查专门条款：依法公开、依法保密、保放适度。

另一方面，传统语境中政府信息公开与国家安全之间的矛盾早已存在。政府信息从其产生之时起就存在于客观世界。历史经验表明，君主专制时期，国家统治者对民众的认知程度往往决定了政府信息的公开程度、公开方式以及公开深度。君主专制时代，统治者通常实行封闭愚民政策，宣传政令和政务信息主要通过官报、公告和安民告示等方式进行，公开手段与范围有限，目的明确，即通过树立权威，维持其专制统治。 随着历朝历代对其官方媒体地位的不断巩固和强化，邸报 成为中央与地方官员传播和了解政务时局的重要信息渠道，成为朝廷对地方实行管控、加强中央集权的重要工具。清代的邸报，受众大幅度增加，传播效果十分明显，具备了现代 信息公开的部分属性。可以这样说，研究邸报可以帮助我们认识政府信息公开在中国的发展规律，并增加我们对新时代信息公开制度的多元化认知。政府信息公开是现代国家政治发展中的一个概念，但究其内容与内涵，这种观念和理念早已内嵌于古代政治体制之中。而且，从国家安全视角观之，在古代王朝国家中，无论是中央集权的帝国政治，还是分散行政权的“邦国政治”，信息公开总是难以避免地引发国家安全问题，似乎政府信息公开与国家安全之间历来就是冲突对立关系。这对矛盾到了清代更加突出。因为清代邸报译入西方世界之后，中国政府信息便在西方世界一定范围公开，意外扩大了中国政务公开范围，导致其实际读者群超出官方预定的合法范围，并引致部分西方国家对中国“公开议政”。从公共管理视角观之，清代邸报不只是信息公开工具，更是国家安全问题诱因。因邸报实际具有情报源性质，其内容包含有关国家安全的政治、军事等敏感信息，其外译导致清政府军政信息泄露，扰乱政府信息秩序，破坏政治环境，威胁国家安全。西方列强后期对于邸报控制权的掠取，更是直接导致清代国家安全遭受重创。因为清代邸报的上述历史特征，它无疑是后世学者考察清王朝政府信息公开情形和国家安全问题的难得依凭，其在清代政府信息公开和国家安全方面的作用理应得到全面深入的研究。

如何在保障国家安全的前提下最大限度地实现信息公开，成为政府管理实践的重要课题，也是公共管理学科、政治学科以及国家安全学科研究的重要议题。在我国总体国家安全观中，信息安全是国家安全的一个重要构成领域。既然政府信息公开与国家安全之间的矛盾冲突自古至今都存在，那么，尽管历史不会纤毫毕现地重演，今天的中国特色政府信息公开制度建设还是有必要“参今古之宜”“详古今之要”，根据现实条件和实际情形对历史经验加以批判性吸收，以期为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有益借鉴。这种对古代经验的现代性重思，并非简单的经验主义，而是勾连古今，以“随时而适用”的方式融合传统与当下，以达到“旁通而无滞，日用而不匮”的效果。本书充分挖掘邸报史料价值，从国家安全视角观察和解读近代历史上的信息公开。拟将国家安全作为一个影响信息公开的变量进行研究，并将国家安全本身作为与信息技术手段并重的构成信息公开战略的一个独立领域来进行综合分析。期待通过挖掘近代中国政府信息公开的历史，为认识当今国家安全战略机制、维持政府信息公开与国家安全平衡提供思考角度和参照框架。相比当代经验的研究，以历史为鉴的研究为理论家们提供源自长时间跨度的历史素材，这些素材不仅起源多元，且深深植根于人类经验之中，为当代我国公共管理问题的研究提供重要支撑。

综上，本书提倡重新关注那些未曾远离的历史现场，并置身于全方位深刻变革的时代背景之中，采用公共行政学的视角和方法，结合现代国家安全的框架，探究清代政府信息公开安全治理向现代安全治理演进的过程及其行动逻辑。本书还试图揭示近代中国在构建现代行政治理体系时可能受到的影响，并探讨政府信息公开安全问题的根源，以期为制定现代国家安全治理体系提供历史洞见。

二、本书学术价值

史学研究旨在为过去的真实事件赋予新的意义和价值，从而为现代社会提供参考。近年来，“历史社会学”和“历史政治学”在社会科学研究领域的呼声日益高涨。本书一方面关注已确立的历史事实，运用公共管理学视角分析晚清时期政府信息公开安全治理相关问题，以清代政府信息公开媒介——邸报为研究对象，考察历史上政府信息公开引致的国家安全问题；另一方面考察当今中国政府信息公开情形，并以古今比较的方法寻找古今政府信息公开影响国家安全之底层逻辑和基本规律。期望通过这一古今融合的研究，取得学术、应用双重价值。

本书期望贡献三方面学术价值。

一是丰富中国特色公共管理学科知识内容。中国公共管理学科研究的目的是解决中国公共问题，因而应从中国国情出发，而且理应从中国历史实践中寻找对当代公共管理具有启发和借鉴意义的知识。但“舶来品”色彩较浓的中国公共管理学科，一定程度上存在对本国治理历史关注不足的缺憾。本书将清代邸报这一政府信息公开载体纳入公共管理史研究范畴，梳理其中丰富的信息公开研究资源，以之为依据考察清代政府信息公开机制、信息公开引发的国家安全问题、信息公开引致国家安全问题的原因，以及清廷相应的应对举措。这一以邸报为中心对清代政府信息公开与国家安全关系的系统性知识构建，丰富了公共管理学科的研究对象和内容。

二是拓展公共管理研究的历史视角。本书在历史视角下，历时性对比信息公开内容、外译广度，共时性考察中西信息战策略，有助于廓清信息公开范式转变过程的历史脉络和知识来源。将视线从当下延长至一两百年前，使我们更有机会去探寻政府信息传播的本质，而这正是信息公开研究领域尚未真正解决的大问题。本书虽不奢望为这一问题提供最终答案，但至少可以为之提供一些经验案例，从而裨益于问题的最终解决。不仅如此，中国古代政治史是由一个个王朝的兴替完成的，而王朝的兴亡过程始终存在着政治信息传播活动。所以，考察一个王朝的兴亡史，让我们可以完整地观察政府信息公开在整个政治体系兴衰全过程中所起的作用。如果我们将眼光仅仅投注于现代政府信息公开，就会失去这一重要机会。

三是通过多学科交叉研究，探索形成研究政府信息公开和国家安全密切关联的研究方法论。通过多学科交叉，利用多学科理论视野对政府信息公开中安全问题的关键维度进行梳理，既促进各学科深度交融，又将政府信息公开中的信息安全、政治安全构成的有机整体，统一于国家治理现代化的整体进程之中。此外，融会贯通历史中的政务信息公开与现代政务信息公开、古代国家安全问题与当今国家安全问题等多维交互视野中，在案例研究、比较研究等方法的综合运用中，政务信息公开中的国家安全问题才能得到真切把握与深入理解。通过将各学科知识、方法与思想相互结合，不断完善研究方法，从而形成更为系统和全面的政府信息公开与国家安全密切关联的研究方法论。

在成果应用方面，本书可望作出三方面贡献。

一是帮助完善当今政府信息公开策略。一国的政府信息公开制度须契合其国情，如此方能具有生命力和可操作性。本书在系统归纳邸报公开内容基础上细致考察军事信息、人事信息等政治信息，从中梳理影响国家安全的信息，并基于具体事例总结出提升信息公开质量的一般性规律。这种规律性认知将有助于进一步完善我国信息公开策略。二是启示当今国家安全建设。一方面，针对新闻泄密引发的国家安全问题，本书通过考察邸报国内公开、国际传播引起信息泄露的差异性特征以及清代统治者针对邸报外译采取的措施，为当代防止新闻泄密、降低国家安全风险提供历史镜鉴。另一方面，针对西方国家企图干涉我国内政的行径，本书尝试探寻其底层逻辑的一致性。因为，无论是近代西方列强攫取邸报发行权的行为，还是当代境外势力基于意识形态差异而不断制造的影响中国国家安全的问题，其路径与逻辑上存在极强的历史连贯性。只要有国家存在，就有国与国之间的交往，也必然有摩擦的存在，因此从历史中总结经验教训，不但可以为现代国际关系提供某种启示，也对未来外交制度的完善有所裨益，这正是本书最高意义的期待。三是形成政府信息公开安全风险案例库作为后续国家安全治理实践的参照。针对政府信息公开后存在的内部和外部安全问题，根据风险类别及发生的可能性等特征对风险情境进行聚类，以此推动整个信息公开安全风险刻画流程更加科学和高效，同时反思政府信息公开过程中的边界问题，进而制定出新的信息公开安全风险响应计划，为政府及相关部门提供参考和借鉴，以帮助其更好地制定相关政策和规定，从而保障政府信息公开的安全和有效性。

质言之，从学术角度来说，本书从国家安全视域来考察政府信息公开的完善机制，这是一个较具创新价值的视角。政府信息公开中的安全问题，是在国家安全视域下研究政府信息公开的逻辑起点，也是国家安全理论本身在国家治理中的适切性需要。从实践角度来说，本书通过梳理我国政府信息公开安全问题的传统与现代情形，深入剖析历时性共性与差异，提出平衡政府信息公开与国家安全关系的策略，对于完善我国政府信息公开政策、健全国家安全体系有着一定启示意义。