第二节
国内外研究综述

根据研究主题，本书从“政府信息公开”“政府信息公开与保密”以及“政府信息公开安全”三个方面来进行文献梳理。目的在于深入理解政府信息公开安全这一研究场域的复杂性与特殊性，明晰政府信息公开安全相关研究进展，发现现有研究间隙，确定研究的基础、框架和思路，探索政府信息公开影响国家安全的机理。

为撰写本书所采用的搜索引擎包括但不限于Web of Science、SpringerLink、Google Scholar、JSTOR、中国知网、万方等，搜索关键词包含“信息公开”“国家安全”“政治安全”“信息安全”“邸报”“京报”等及其对应英文词语，以2024年7月30日为截止点，发现相关研究颇多。结合文献计量工具和人工阅读方法，对中文核心期刊、国际高质量期刊以及相关书籍、史料进行系统梳理，并据此提出研究问题。

一、关于政府信息公开

在中国知网上以篇名或关键词为“政府信息公开”“政府数据开放”进行高级检索，来源为北大核心与CSSCI，共检索出文献3545篇，通过筛选、排除重复发表文献以及与主题无关文献，如会议、论坛和新闻等，最终纳入文献978篇。在此基础上，进一步高级检索篇名或关键词为“政府”OR“信息公开”OR“政府”OR“数据开放”的文献，处理方法同上，共检索出文献95篇，最终纳入文献95篇。由此得到相关中文文献1073篇。英文文献来源于Web of Science核心合集数据库，按主题词“government information disclosure”（政府信息公开）、“government data open”（政府数据开放）进行检索，发表年份设置为所有年份，文献类型为article（文章）和review（综述），研究领域为Public administration（公共行政），通过筛选去除无关文献，处理方法同上，最后纳入文献1026篇。最后分别将所选2099篇中英文文献题录导入CiteSpace软件，对关键词进行可视化分析，分析结果如图X-1、图X-2所示。

通过CiteSpace软件进行的关键词共现分析，反映出当前政府信息公开研究热点及过去产生过哪些热点研究。可以看出“政府数据”“开放数据”“信息技术”“公共服务”“隐私保护”“数据法治”“地方政府（local government）”“环境信息公开（environmental information disclosure）”“碳信息公开（carbon information disclosure）”“公司治理（corporate governance）”“政府干预（government intervention）”“信息不对称（information asymmetry）”“管理（management）”是政府信息公开研究中的重要议题。与该研究相关的文献主要包括信息公开质量影响因素与优化策略以及传统政府信息公开。

（一）信息公开质量影响因素及应然优化路径

作为加强社会监督的重要机制，政府信息公开工作法制化、规范化程度日益成熟，学界主要围绕信息公开的影响因素、优化策略展开研究。在影响因素方面，有学者从信息（公众）和公开（政府）维度分别讨论信息公开的质量 ，也有不少学者认为信息公开质量的影响因素包括及时性、全面性、准确性、便捷性、安全性、完整性、效用性、可获得性、可解释性、可操作性 等维度。鉴于信息公开质量影响因素的复杂多样性，学者通过对我国29个省、市、自治区的政府信息依申请公开在时间维度和空间维度上进行定量研究 以及运用质性分析软件构建理论模型 ，概括出我国政府信息公开应然优化路径主要包括两个方面：一是完善信息公开机制，比如规范申请公开机制、建立保密审查机制、实行公开主导下的保密、建立政府主导的多元主体协同机制、制定统一的信息公开法等。 二是健全司法体系，信息公开申请和诉讼滥用的司法应对遵循行政认定和处理先行，司法审查在后，确立“最少存留适用”等规则。

这些研究全方位展现影响信息公开质量的因素，为本书分析清代政府信息公开活动提供了思路。即可借鉴已有研究的信息公开维度，从清政府公开的时效性、全面性、便捷性、安全性、可获得性和信息的准确性、完整性、效用性等层面分析清代政府信息公开活动，尤其政府信息公开的安全性为本书关注焦点。关于信息公开优化路径的研究则是平衡政府信息公开与国家安全的前提条件。

（二）传统政府信息公开

学者关于政府信息公开传统的研究聚焦于三个方面：一是政府信息公开历史时期划分，研究者将中国历史上的政府信息公开划分为封闭—愚民、保密—安民、半公开—廉政、公开—服务四个时期，其中封闭—愚民时期是指从古代封建社会一直持续到中华人民共和国成立前的旧中国时期。 二是传统政府信息公开的形式，有学者认为邸报具有通报官方信息的功能，又是由官方出版，因此被称为古代的政府出版物。 还有研究者认为邸报是中央机关向地方乃至全国发布官方信息的工具，在一定范围内发布皇帝谕旨与臣僚奏议，在中国古代官方信息传播史中具有举足轻重的地位。 另外，朝报是公开朝廷政事的重要形式，涵盖了设施、号令、赏罚、书诏、章表、辞见、朝谢、差除、住拟等各类事项。 清代以降除官方正式的“邸抄”“阁抄”外，还有内阁发行的“宫门抄”、各省的“辕门抄”，朝廷立法行政，公诸国人，使绅民明悉国政，且公开范围和程度日益扩大。 三是传统政府信息公开的内容，研究者认为以邸报为媒介的传统政府信息公开主要涉及朝廷政令、政事，这些信息通常通过官报、公告和安民告示等方式进行单方面公开。 综上，学者将邸报看作传统政府行政信息公开的重要媒介，古代政府通过邸报对外进行政情下达。

由这些研究可见，虽然我国古代受专制统治束缚，信息公开制度无法全面正式推行，但依然偶有一些公开思想、制度、行为。尤其邸报的出现，是信息公开领域泛起的特殊浪花。即使它无法冲垮厚重坚实的封闭、保守、集权、专横的旧“闸门”，但实属我国信息公开历史上不可多得的亮点。而关于古代信息公开的研究，大多基于新闻学视角。从公共管理视角考察封闭—愚民时期（清代）以邸报为载体的信息公开可以发现，其手段单一，公开的范围和程度有限，且以统治、愚民为主要目的。行为主体是皇帝，行为相对人是各级官员，行为本身是皇帝为实现集权专制统治将朝廷政情选择性地借助邸报进行公开。需要指出的是，随着信息公开范围的扩大，邸报逐渐脱离统治者集权轨道，成为较底层民众获取政府信息的重要渠道、士人参政议政的重要平台。

二、关于政府信息公开与保密

在中国知网上以“政府信息公开”并含“保密”、“政府数据开放”并含“保密”为主题进行检索，得到相关核心文献232篇。在Web of Science核心合集数据库以“government information disclosure and secrecy/confidentiality/privary”（政府信息公开和保密、机密、隐私）、“government data open and secrecy/confidentiality/privary”（政府数据开放和保密、机密、隐私）为主题进行检索，得到相关文献857篇。最后将所选1089篇中英文文献题录导入CiteSpace软件，对关键词进行可视化分析，分析结果如图X-3、图X-4所示。

通过CiteSpace软件进行的关键词共现分析，反映出当前政府信息公开研究热点及过去产生过哪些热点研究。可以看出“政府信息”“信息公开”“数据开放”“国家秘密”“知情权”“公开”“档案开放”“数据利用”“地方政府（local government）”“看护（caregiving）”“信息获取（access to information）”“政府透明度（government transparency）”“透明度（transparency）”“探索性空间数据分析（exploratory spatial data analysis）”“获得医疗保障（access to health care）”“预算赤字（budget deficits）”“政府补助金（government subsidy）”等是政府信息公开与保密研究中的重要议题。与本书研究方向相关的文献主要包括信息公开与保密的关系以及信息公开与保密的平衡路径。

（一）信息公开与保密的关系

关于信息公开与保密的关系有三种说法：一是共存论。有学者认为，信息公开与保密是国家存在与发展中不可分割的两面，共同构成现代信息制度的核心。 二是均衡论。研究者认为公开与保密是一个硬币的两面，本质上属于私权利与国家公权力之间的冲突，也折射出自由与秩序的冲突，是一对矛盾的统一体，政府信息公开与国家保密制度共同构建起保护国家安全的藩篱，对于国家而言，二者相辅相成、缺一不可，在追求行政透明、服务公众、政治民主等方面总是要保持相对均衡， 政府信息公开的核心便是在信息公开与保密之间寻求平衡，非法和不当的公开会给国家安全和政治稳定造成威胁。 三是博弈论。研究者认为，由于公开与保密界限模糊复杂，二者之间的博弈是政府管理实践中面临的重要难题，任何国家的政府信息公开都必须正确处理好与国家安全的关系。

（二）信息公开与保密的平衡路径

关于协调二者关系的路径有四种观点：一是平衡公开与保密。周汉华 指出，在处理保密与公开的关系时，任何国家都会强调二者之间的利益平衡，即确保需要保密的信息得到妥善保护，同时保证应当公开的信息能够透明地交流。二是设立专门机构。如利用第三方专门机构协调信息公开与保密间的矛盾。 余凌云建议在省级以上行政管理部门设置独立的信息公开委员会，专门负责辨别信息性质，公开或保密，降低政治风险。 三是加强法制调节。有研究者认为信息公开与保密这对矛盾关系应同时受私法与公法保护， 依法裁决公开信息时，必须遵循的必要程序包括通知第三方、听取其意见，并据此作出是否公开的正式决定， 进而明确公开优先相关制度，并建立健全保密审查机制。 四是提升行政人员素养。有学者考虑到政府机关工作人员素养问题，提出要提升行政人员网络素养和法律素养，培养兼具计算机数据管理能力与法律知识的复合型人才，树立信息公开工作人员的责任意识，该公开的公开、该保密的保密。

这些研究表明信息公开与保密共存的必然性，在当今极度公开透明的社会环境中亦然如此，封闭的清王朝时代公开与保密的冲突也实属情理之中。上述关于公开与保密协调路径的研究，可启发本书分析清政府保障信息公开安全策略。

三、关于政府信息公开对国家安全的影响

在中国知网上以“政府信息公开”并含“国家安全”、“政府数据开放”并含“国家安全”、“信息公开”并含“安全”、“数据开放”并含“安全”为主题进行检索，得到相关核心文献740篇。在Web of Science核心合集数据库以“government information disclosur”and“security”（政府信息公开和安全）、“government data open”and“security”（政府数据开放和安全）、“information disclosure”and“security”（信息公开与安全）、“data open”and“security”（数据开放与安全）、“government information disclosure”and“risk”（政府信息公开和风险）、“government data open”and“risk”（政府数据开放与风险）为主题进行检索，得到相关文献1456篇。最后将所选2196篇中英文文献题录导入CiteSpace软件，对关键词进行可视化分析，分析结果如图X-5、图X-6所示。

通过CiteSpace软件进行的关键词共现分析，反映出当前政府信息公开与国家安全研究热点及过去产生过哪些热点研究。可以看出“开放共享”“信息安全”“信息公开”“数据治理”“政府数据”“政策工具”“知情权”“影响因素”“美国”“开放政府（open government）”“审计报告滞后（audit report lag）”“气候变化（climate change）”“公司治理（corporate governance）”“市场估值（market valuations）”“审计工作（auditor effort）”等是政府信息公开与国家安全研究中的重要议题。

学界关于信息公开与国家安全的研究也与日俱增，与本书相关的文献主要包括信息公开与国家安全的关系、信息公开安全风险类型与成因以及信息公开安全治理策略。这些研究聚焦两者关联性，考察其内生属性与外在属性。

（一）政府信息公开与国家安全的关系

关于政府信息公开与国家安全关系，国内外学术界主要有四种观点：（1）尖锐矛盾说。Strickland 通过分析美国信息自由传统与国家安全视角下信息保密的冲突，提出对信息的无尽控制会带来副作用，不成熟的信息政策将损害国家利益与阻碍民主进程。有研究认为“9·11”之后，我国与世界各国一样，面临国际恐怖主义的共同威胁，在这种情况下，国家安全与信息公开之间似乎存在尖锐的矛盾，两者关系复杂且面临严峻挑战。 同时，武亚飞还提出大数据时代公共数据公开与数据安全之间存在张力。 可见国家安全是政府信息公开实践中一个突出问题，如果不对维护国家安全作出明确规范，信息公开制度的有效性将会大打折扣。（2）可协调说。有学者认为鉴于保密法的立法宗旨为保障国家安全，所以在保密工作语境下，信息公开是在确保国家安全的前提下兼顾的考虑。一方面，公开促进科学研究与科技进步，最终于国家安全有益；另一方面，即使在高度国家安全情境下，信息公开法也应被保护。信息公开和国家安全是可协调关系。 （3）关联密切说。刘鹏等 提出国家安全前提下信息有序流动才契合国家的长远发展利益，政府信息公开能够促进我国现代公共安全体系建设，信息公开被认为是安全治理的有效手段。研究者认为，全球一体化与技术大发展的当下，国家间联系紧密，信息共享需求突出，信息公开技术日新月异，发达国家信息获取优势明显，鉴于此，信息公开与保密于国家安全的实现意义重大。 公开提供给民众的相关信息是防止他们遭受外界伤害的重要保障，即个人安全离不开信息公开。 我们战胜未来敌人的能力取决于我们的科技进步，而这需要更快捷地促进信息公开传播来推进，即社会安全离不开信息公开。 （4）平衡必要说。有学者认为信息时代，政府一方面要促进信息公开的最大化，实现阳光政府的治理目标；另一方面又要确保国家安全，防止国家秘密被公开。 同时，以国家秘密为由拒绝公开应公开的政府信息、不当公开国家秘密均是政府行为之过失，在推进透明型政府建设的同时也应加强对国家安全的保障。 学者们还分析了影响政府信息公开准备度的各种因素及其相互作用，发现安全保障是实现信息公开的必备条件。

这些研究论述了信息公开与国家安全之间的必然联系，但尚未有学者透过邸报来考察清代国家安全，遑论从邸报外译的表象洞察西方殖民主义入侵的本质。如何从邸报西传引发的国家安全问题中找寻当今西方情报组织利用公开信息威胁我国国家安全的历史惯性，仍是重要的学术空白。

（二）政府信息公开安全风险类型及其成因

学界对于政府信息公开安全风险的研究主要呈现为宏观和微观两种视角。宏观视角下，学者主要从国家安全、政治、行政、隐私、社会及经济等多个维度来分析政府信息公开的安全风险，并强调国家安全问题来自一国对他国开放数据进行处理后获取情报。 微观视角下，不少研究者关注政府数据开放的隐私风险，比如数据风险、制度风险、机构风险、技术风险、结构风险和行为风险， 也有专门针对信息公开造成的个人隐私安全风险，分析公共数据在各阶段存在的隐私泄露风险； 也有学者将信息安全风险从本质上细分为数据获取、治理、成本、数据本身、法律、技能以及元数据相关的风险问题， 或是从公开信息内容方面将安全风险分为侵犯商业秘密保护、侵犯隐私、数据发布不准确、数据重叠、不当信息的发布等。

厘清政府信息公开安全风险成因是保障政府信息公开安全的前提与基础。目前学界关于安全风险成因的研究主要集中三个方面：（1）技术层面，数据挖掘、数据关联、数据智能识别、大数据分析等技术扩大了信息公开安全风险的范围。 （2）制度层面，如国家专项法律法规缺失、政府信息公开平台保障制度不健全、数据脱敏技术标准规范不统一、信息公开安全治理制度单一。 （3）组织层面，对政府公开信息安全审查力度不够、监管不足、许可协议缺位等，以及尚未建构隐私保护组织机构。 （4）信息层面，信息类型的差异化本身包含泄露风险，如地址、位置、个人隐私、敏感信息等。

这些研究较多关注微观层面的政府信息公开安全风险，丰富了政府信息公开安全风险划分标准，论证了安全风险存在的必然性，为本书对内外部因素影响下安全风险的分类提供了参考借鉴。相关研究还从多个维度揭示了导致政府信息公开安全风险发生的若干因素，是破解政府信息公开安全风险治理难题的关键，也为本书分析古今政府信息公开安全风险成因提供了宏观视角借鉴。

（三）政府信息公开安全保障策略

在研究方法上，学界偏好以政策文本为研究对象，采用文本计量法、内容分析法 等；研究视角上，通常聚焦政策协同理论 、安全风险类型 、数据全生命周期 等，从不同层面提出治理对策：（1）健全法律法规。如郑文阳 等认为应建立一个适应信息时代需求的公开与保密司法审查机制，协调以国家安全和发展为基础的国家权力与以民主主权和知情权为基础的公民权利之间的平衡。 （2）加强技术管理。研究者提出以安全为实践本位，关注技术风险，通过数据溯源技术强化问责机制，确保信息公开情境下的国家安全。 （3）成立数据管理专门机构。研究认为应成立专门的隐私机构、数据管理中心，专门负责政府信息公开的安全管理，尤其是个人隐私方面的信息。 （4）提升媒体管理者素质。如吴宁博等 强调应防止新闻泄密，寻找信息公开限度与防止泄密之间的平衡点、结合点，有条件地实行信息公开，避免境外情报机构通过新闻媒介获取情报信息。 媒体管理者应当树立为民族未来把关的意识，传媒除了要用新闻法规这把尺子衡量事实之外，还应有一把民族利益、国家安全的尺子。

这些研究从不同视角为当前信息公开与国家安全的平衡提供经验借鉴，最终目的即为在国家安全的前提下，实现信息公开最大化，发挥信息公开社会治理效能。上述研究对于本书信息管理机制、信息公开流程、信息公开优化路径的分析有所启发。

四、研究简评

综上，迄今关于政府信息公开对国家安全影响的研究可谓丰富。关于政府信息公开的研究聚焦其制度立法、质量影响因素、公开形式与内容，重点围绕《政府信息公开条例》展开分析；关于政府信息公开与保密的研究关注信息时代信息公开与保密边界；关于政府信息公开对国家安全影响的研究强调安全风险存在的必然性及安全治理的紧迫性。已有研究成果从路径、保障、对策多个角度为当前信息公开与国家安全的平衡提供经验借鉴，最终目的即为在国家安全的前提下，实现信息公开最大化，发挥信息公开社会治理效能，为本书提供了多元视角与理论支撑。这些蔚为可观的成果在明确邸报不仅是清代重要的政府信息公开媒介，也是清代国家安全的威胁因素，以及验证当代政府信息公开中的安全问题等方面为本书提供了可贵的帮助与启发。但就本书所关心的焦点问题而言，相关成果还存在两方面缺憾。

第一，公共管理学与历史学学科交叉的研究视角有待深入。当前多个学科从各自视角介入政府信息公开安全的研究，包括政治学、公共管理、法学等多个视角，政治学可以提供政治决策和管理方面的知识，公共管理可以提供公共事务管理方面的知识，法学可以提供法律法规方面的知识，等等。这些学科之间的融合可以帮助我们更好地了解政府信息公开的背景、目的和实施情况，在拓宽研究视野方面起到非常重要的作用。但是，当前研究因不同学科背景所限，鲜少重视历史视角下的信息公开安全问题。历史学可以为信息公开安全研究提供历史背景和演化方面的知识，国家安全建设是一个动态发展的过程，不是一成不变的，具有历史连续性。作为一项学科交叉性较强的研究议题，政府信息公开中的安全问题研究需要与历史学科之间的融合与合作 ，通过深挖古代传统信息公开安全治理思想的智慧和方略，丰富国家安全学的学术体系和话语体系。

第二，历时性与共时性相结合的研究还需要加强。现有政府信息公开安全问题的研究以文献分析法、制度分析法等规范性、思辨性研究为主，还集中于基础性概念、属性、关系等定性层面的研究，有部分学者从政府信息公开政策、制度层面以及国家治理实践层面进行了一定的理论回应，但多是基于《政府信息公开条例》宏观层面的综述。侧重于通过法规制度分析构建政府信息公开制度体系，主要基于规范性讨论的经验归因缺乏实证支撑，未理清信息公开的历史发展脉络，难以解释时间纵轴上的发展变化，研究相对滞后于新时代阳光透明政府的建设实践。研究方法上关注共时态的研究，忽视与历时态的结合，往往导致不能把握问题的实质，从而影响政府信息公开的具体实施。总体上，尽管信息公开安全问题作为研究议题得到了学术界的重视，但现有研究仍集中在基于行政伦理的规范研究、基于理论框架的案例研究和基于观察数据的共时态研究上，缺少从宏观上总结古代中国到近代中国、当代中国治理实践的经验、教训和启示，对信息公开产生的安全问题仍缺乏共时态与历时态结合的分析，无法深入揭示不同时期信息公开安全问题的不同侧重点。

总之，现有研究的不足之处在于缺乏具体的历史案例分析，未细致探讨传统信息公开对国家安全的影响，更未阐明古今信息公开引发的国家安全问题的连贯性。因此，本书拟尝试弥补这一缺憾，以封闭王朝公开介质——邸报为典型例证，对政府信息公开的“原生态”进行研究，将政府信息公开对国家安全的影响放到跨越一个半世纪的历史视野中考察，探索中国政府信息公开中安全问题的历史延续性，通过观察历史、反省历史来启示当下。本书将从当代全观视角出发，基于对清代政务信息公开现象的逐层解析和对邸报公开情形、西传概貌、国际影响等的讨论，进行纵贯古今的规律性探索，以此针对当下信息公开制度和国家安全建设提出意见和建议。