第一节
概念界定
一、政府信息
在现代社会，“信息”（information）一词应用广泛，《中国大百科全书》认为信息是事物运动状态与规律的表现形式，同时也是关于事物运动的知识。
国际标准化组织（International Standardization Organization，简称ISO）对信息的定义是，在某一特定上下文中，具有明确含义的关于特定对象的知识，包括事实、事件、事物、过程或想法。
关于“政府信息”，美国政府管理与预算局1985年发出的OMBA-130通告“联邦政府信息资源管理（Management of Federal Information Resources）”对之作出定义：政府信息是由联邦政府或为联邦政府而生产（create）、收集（collect）、处理（process）、传播（disseminate）或处置（dispose of）的信息。
根据这一定义，政府信息可以分为两个部分：一是“由（by）”政府产生的信息，二是政府“为（for）”其他目的而发出的信息。
在英国《信息公开法》（
Freedom of Information Act
）中，信息被定义为以任何形式记录的信息，即通过信息载体来界定。日本《行政机关拥有信息公开法》指出信息是指行政机关职员在执行职务过程中获取或制作的、供机构使用的、属于该行政机关的图画、文书及电磁性记录。
我国《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”分析政府信息概念有以下几个考量因素：其一是产生主体。政府信息产生主体为行政机关，包括狭义的行政机关和被授权的具有管理公共事务职能的组织。其二是产生过程。政府信息的产生涉及行政机关在执行职责时形成的信息，包括履行行政职能过程中制作或加工的信息以及从其他机关、组织或个人所获得的信息。其三是产生方式，即由行政机关制作或者获取的信息。获取是指行政机关基于行政管理需要，从公民、法人或者其他组织获取并加以保存的各种信息。其四是存在形式。政府信息是以一定形式记录、保存的信息。“一定形式”可以是纸质文件，也可以是胶卷、磁带、磁盘以及其他储存介质。没有以一定载体形式存在的口头消息、社会传闻等则不属于政府信息。
从上述各国关于政府信息的定义来看，主要区别在于对政府信息产生主体与政府信息范围的界定。关于政府信息产生主体——政府的界定，有广义和狭义之分，广义上包括各级政府及其职能部门，以及具有行政职能的法定机构，如行政机关、立法机关和司法机关；狭义上，则专指行政机关。鉴于此，广义上的政府信息涵盖行政机关在依法行使管理权力及提供公共服务时所制作、收集或传播的各类信息，比如行政、立法和司法信息，以及政策、规划、统计和其他与社会管理相关的信息；狭义上的政府信息仅涉及行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。由于区域客观状况的差异，不可避免地出现一些角度不同的观点及认识，但是各国基本上都共同认识到，缘于政府信息的独特性，其必然具有政治性、权威性、垄断性以及公共性等特征。
我国将政府信息定义为狭义政府信息。本书在讨论政府信息产生的主体时，采用狭义政府的定义，特指承担政府行政管理职能的行政组织；对政府信息的范围也采用狭义定义，即行政机关在履行职责过程中产生、获取、传播、利用、处置和保存的信息，这些信息存在于具体的物质载体之上。
综上可以发现政务信息、行政信息和政府信息的概念具有相当的一致性，它们的共同点是：存在于政府环境中的信息反映了政府的治理活动，而政府的治理行为显然不是孤立的，它需要与政府系统之外的主体进行交互和联系，因此信息也呈现出“内生”和“外生”的两种趋向。
概言之，“政务信息”“行政信息”和“政府信息”实际上并没有严格的区分，这三个概念所表达的含义都与本书所指的内容相符。
二、政府信息公开
《现代汉语词典》对“公开”的解释包括：（1）不加隐蔽的，面对大家的；（2）使秘密的成为公开的。“公开”是形容词，也是动词。作形容词时，“公开”描述的是事物的一种状态，与秘密相对；作动词时，指的是主体将某些信息公布出来的行为。在《政府信息公开条例》中，“公开”指行政机关履行的两种形式的公开政府信息行为：主动公开信息，以及根据申请公开信息。
关于政府信息公开的含义，当前学界主要从行政层面和法律层面来进行界定。行政层面的政府信息公开是指国家机构中的行政机关通过公众易于接受的方式和途径，将其所掌握的公共资源公之于众，允许公民、法人及其他组织通过各种形式了解这些信息。
其意在政府机构允许外部组织和个人获取与内部工作和治理机构有关的信息的努力，即实现政务信息的透明化。
在法律层面，微观意义上的政府信息公开被定义为行政机关按照法定程序向公众或特定公民提供相关信息的法律行为；宏观意义上的信息公开是指行政机关向公众或特定的公民提供行政管理信息的范围、主体、程序、法律后果等要素组成的法律制度；或者进一步具体化为国家行政机关及法律、法规和规章授权或委托的组织，在行使国家行政管理职能过程中，依照法定形式和程序，主动向社会公众公开政府信息，或根据申请向特定个人或组织披露信息的制度。
综上所述，政府信息公开包含政府信息、公众对象、公开程序和方式等基本要素，即政府主动向社会披露与其职能和工作相关的各类信息。狭义上的政务公开、政府信息公开、行政信息公开实际上都是同一个概念的不同表述。
因此本书对于上述几个概念不作特别区分，主要根据《政府信息公开条例》中的规定，指行政机关在履行行政管理职责过程中制作或获取，并以一定形式记录和保存的信息的公开。
三、国家安全
“安全”的英文主要是safety和security，与国家安全相关的“安全”一词在英文中对应的是security。《韦伯国际大词典》将security定义为，一是安全的状态或特征，包括免于危险或者免除受伤的状态。二是免于被放在危险的位置或者被限制去做危险的事。
经常被研究国家安全的专家学者提到的含义有两个方面：一是一种免于危险和恐惧的状态；二是安全保障手段，包括安全措施和机构维护。
关于国家安全，1947年美国颁布了世界上第一个专门的《国家安全法案》（
National Security Act of 1947
），但没有对国家安全进行明确定义。1968年《国际社会关系百科全书》（
International Encyclopedia of the Social Science
）将国家安全定义为“一国保护其内部社会制度免受外部威胁的能力”
。1983年布朗（H. Brown）提出，“国家安全是指维持国家统一和领土完整的能力，确保在合理条件下保持与世界其他地区的经济联系，防止外部力量破坏国家的特性、制度和治理，并能够控制其边界”
。由于不同的行为体、场合、时代和问题背景的差异，人们对国家安全的解释也各不相同，任何定义都难以全面涵盖其内涵，因而难以给国家安全下一个普遍适用的定义，而只能联系具体的情况来解释国家安全。我国关于国家安全的两次立法分别在1993年和2015年。1993年《中华人民共和国国家安全法》并未对国家安全进行明确定义，主要规定国家安全机关的职责，尤其在反间谍工作领域的具体职能。
学界关于国家安全定义的界定主要有四种观点。其一，“能力说”，即保卫国家领土完整，以军事和武力防止外敌入侵的“能力”
；其二，“状态说”，即一国法律确认和保护的国家权益有机统一性、整体性免受任何势力侵害的一种“状况”
；其三，“利益说”，即国家安全是最重要的国家利益之一，是其他具体利益得到保障从而免于损失威胁的元“利益”
；其四，“综合说”，该观点从多个角度综合定义国家安全的范围。2015年《中华人民共和国国家安全法》第一章第二条规定：国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益处于没有危险且不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。这是我国目前关于国家安全最权威的定义，此定义将“重大利益”“状态”“能力”等要素有机结合，本书关于国家安全的概念采用此定义。
概言之，国家安全包含三大属性：没有外部威胁与侵害、没有内部混乱与疾患、外部与内部同时安全。国家安全指的是一个国家处于无危险的客观状态，既不存在外部威胁和侵害，也没有内部的混乱和不稳定。有必要指出的是，在分析国家安全时，要区分哪些是属于国内范畴的安全问题，哪些关系到对外事务中的国家安全问题。从国家安全的概念界定可以看出，国家安全往往面临内外威胁，内部威胁属于国内事务，一般从法律制度或道德规范层面解决；外部威胁则是国际事务，需从国家安全战略层面解决。本书聚焦政府信息公开涉及的国家安全问题，包括内部因素威胁下的安全问题和外部因素威胁下的安全问题。
